III OSK 4469/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2581/19 w sprawie ze skargi D. R. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Wa 2581/19 oddalił skargę D. R. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało na tle następującego stanu faktycznego: Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. art. 85 ust. 1 i ust. 2 i art. 17 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - zwane dalej RODO ) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1 oraz Dz. Urz. L 127 z 23.05.2018, str. 2 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1871), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi D. R. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez [...] Sp. z o.o. ([...]). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że D. R. wniósł skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez [...] Sp. z o. o. w związku z publikacją artykułu prasowego w [...] w dniu [...] maja 2019 r. Skarżący wskazał, że wydawca gazety bez jego wiedzy ujawnił dane wrażliwe. W związku z powyższym zażądał, aby Prezes UODO wydał decyzję nakazującą [...] Sp. z o. o. ([...]), by ta zaprzestała łamania prawa i ujawniania jego danych wrażliwych, a także nałożenia kary pieniężnej. Prezes UODO podniósł, iż do działalności polegającej m.in. na publikowaniu materiałów prasowych - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie stosuje się przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z 2018 r. w związku z art. 85 ust. 2 RODO, m. in. art. 6 stanowiącego o przesłankach legalności przetwarzania danych osobowych. Zatem Prezes UODO nie miał podstaw prawnych do badania tych przesłanek w celu spełnienia żądania skarżącego w zakresie nakazania wydawcy [...] usunięcia jego danych osobowych. Prezes UODO stwierdził więc, że niniejsza sprawa powinna zostać rozpatrzona na gruncie postępowania cywilnego, a nie przed organem nadzorczym, jakim jest Prezes UODO, zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 3 k.p.c. do właściwości sądów okręgowych należą sprawy o roszczenia wynikające z prawa prasowego. W konsekwencji powyższego, w ocenie Prezesa UODO, w tej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. R. wskazał, że zaskarżone postanowienie stanowi rażącą obrazę przepisów prawa poprzez naruszenie: Dyrektywy UE w sprawie ochrony sygnalistów poprzez niezapewnienie ochrony sygnalistom; art. 107 k.p.a., poprzez nietrafione uzasadnienie postanowienia; art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wytwarzanie pism wymijających; art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżącego za istotne, mające wpływ na sposób załatwienia sprawy, pominięcie dwóch pokrzywdzonych; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, pominięcie dwóch pokrzywdzonych; art. 81a § 1 i art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego, podczas gdy występowały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, występowanie w sprawie dwóch innych pokrzywdzonych. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a., skargę oddalił. W konstatacji swoich rozważań Sąd I instancji stwierdził, że wskazane szczegółowo w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy RODO zostały wyłączone w całości w stosunku do podmiotów objętych tym przepisem. Zatem Prezes UODO nie posiadał materialno-prawnej podstawy do rozpatrzenia skargi D. R. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez [...] Sp. z o.o. ([...]). Skoro zatem nie istniała podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia skargi D. R. i wydania rozstrzygnięcia w formie indywidualnego aktu administracyjnego, uznano, iż organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wobec wystąpienia przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. R. i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nadto 2. naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym postępowania przez sądem pierwszej instancji wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego niepokrytego w żadnej mierze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, iż błędnie przyjął za Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych, że skarżący nie posiadał atrybutu strony postępowania oraz, że zakres prezentowanych informacji wyczerpuje zakres informacji dozwolonych w działalności prasowej, co stanowi naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, podobnie, jak Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie rozważyli zagadnienia strony postępowania odmawiając skarżącemu tego statusu. W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi, iż ten uznał, że opublikowanie danych wrażliwych stanowiło dozwoloną prawem działalność prasową, tym samym dokonano błędnej wykładni art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) podnosząc, iż wskazany przepis ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, iż dotyczy wszystkich osób będących pokrzywdzonymi i poszkodowanymi w postępowaniu przygotowawczym, wobec czego nie różnicuje zakresu ochrony ze względu na status danej osoby. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie oraz o odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie sprecyzował podniesionych podstaw kasacyjnych ograniczając się jedynie do ich powołania tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy – jednak bez wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Brak prawidłowego wskazania przez fachowego pełnomocnika podstaw kasacyjnych w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony skarżącej we wskazywaniu podstaw kasacyjnych skargi i ich precyzowania, w tym także do dokonywania ich swoistej "rekonstrukcji" na podstawie treści (uzasadnienia) pisma procesowego strony skarżącej. Zamiar oparcia skargi na określonej podstawie kasacyjnej powinien być każdorazowo wyrażony wprost także poprzez precyzyjne wskazanie przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Właśnie to ryzyko powinno uzasadniać stanowisko, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w ogóle prawa do formułowania zarzutów za stronę skarżącą. Jedyne, co można uznać za dopuszczalne – mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które (zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną) zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych – to rozpoznanie skargi w kontekście konkretnego przepisu wskazanego w jej uzasadnieniu, o ile oczywiście powołany przepis koreluje z rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji (B.Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, wyd. II, teza 12, LEX/el. 2021). W tym kontekście całkowicie nieuzasadnione jest powołanie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej art. 28 k.p.a. i formułowanie na jego podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż ani Prezes UODO ani Sąd I instancji nie kwestionowali statusu D. R. jako strony w tym postępowaniu. Tym bardziej niezrozumiałe jest zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że akt administracyjny ma wpływać "na sytuację Kancelaria Adwokacka E. T. S.-B. - adwokat prawną tej osoby". Z tych samych powodów bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.13 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, który nie tylko nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie (właściwym w przypadku naruszenia tego przepisu jest sąd powszechny), ale w ogóle nie był stosowany przez Prezesa UODO i Sąd I instancji. Odnośnie zarzutów formalnych należy na wstępie podnieść, że całkowicie nieuprawniony jest powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Co do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., to przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wykazał jednak skutecznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.