III SA/Kr 898/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt SKO.ŚR/4111/421/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej D. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną przez D. P., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/421/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lutego 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką S. H. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnieni lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 31 grudnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ ustalił, że matka skarżącej jest wdową i zamieszkuje wspólnie ze skarżącą. Skarżąca całodobowo opiekuje się matką, zapewniając jej wszystkie potrzeby życiowe. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 6 grudnia 2021 r., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności od 6 grudnia 2021 r. do 30 listopada 2024 r. i nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Fakt ten zdaniem organu pierwszej instancji stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został spełniony wymóg art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z dniem 23 października 2014 r. uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) zmienił sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. W konsekwencji przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić więc podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Kolegium zaznaczyło, nie można odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien dokonać z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 6 grudnia 2021 r., nr [...], na mocy którego matka skarżącej została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawność istnieje od 6 grudnia 2021 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Powyższe oznacza, że spełniona została przesłanka niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Niezależnie od powyższego, zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa wart. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca nie pracuje zawodowo od 2008 r. W oświadczeniu z dnia 18 stycznia 2022 r. wskazała, że ostatnio oficjalnie była zatrudniona do 2008 r. (potwierdza to świadectwo pracy z 28 maja 2008 r., wskazujące, że umowa o pracę zawarta w dniu 18 kwietnia 2007 r. została rozwiązana na mocy porozumienia stron). Od tego czasu zajmowała się głównie wychowaniem dzieci, opieką nad chorym na cukrzycę synem oraz opieką nad teściową (która zmarła w 2019 r.). Od 2019 r. opiekuje się mamą. W ocenie Kolegium, w sytuacji czternastoletniej przerwy w zatrudnieniu, nie można stwierdzić, że istnieje związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zwłaszcza, że sama skarżąca podała, iż w czasie przerwy w zatrudnieniu głównie zajmowała się wychowaniem dzieci, a później opieką nad teściową. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za sprawowanie opieki, gdyż obowiązek opieki wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Mając powyższe regulacje na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 6 grudnia 2021 r., nr [...], na mocy którego matka skarżącej została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawność istnieje od 6 grudnia 2021 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Za prawidłową należało uznać zatem ocenę Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej, że pomimo tego, iż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organ pierwszej nie wziął pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Trafnie były więc uwagi Kolegium w tej kwestii. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska Kolegium, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy daje pełny obraz braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji, że odmowa przyznania skarżącej żądanego świadczenia była prawidłowa, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez organ pierwszej instancji. Co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność jednakże, że skarżąca była zatrudniona do 2008 r., co potwierdza świadectwo pracy z dnia 28 maja 2008 r., nie może mieć w tej sprawie znaczenia. Nie jest bowiem ważne, kiedy wnioskujący o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożył żądanie do organu o przyznanie mu prawa do przedmiotowego świadczenia. Istotne jest natomiast, by miało to związek z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą. Skoro okoliczności faktyczne zmieniły się, że od 2019 r. skarżąca, jak twierdzi, zmuszona została do niepodejmowania pracy lub innego zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, to z tegoż względu nie można skarżącej czynić zarzutu i podnosić argumenty braku związku rezygnacji z zatrudnienia, czy niepodejmowania zatrudnienia, z opieką nad matką. Najistotniejsze jednakże są okoliczności mające w ocenie Sądu znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy. Mianowicie z ustaleń przeprowadzonego w dniu 13 stycznia 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wymagająca opieki matka skarżącej nie porusza się samodzielnie, wymaga wsparcia w podstawowych czynnościach życiowych, ma obrzęki limfatyczne, stwierdzono u niej cukrzycę, migotanie przedsionków, niewydolność nerek oraz nowotwór z przerzutami na kręgosłup (zob. ustalenia wywiadu środowiskowego, k. 19 akt administracyjnych). Wobec powyższego postanowienia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2022, poz. 2000, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), zobowiązywały orzekające organy do zebrania i rozstrzygnięcia całego materiału dowodowego, by dotrzeć do prawdy obiektywnej, a czego nie uczyniły w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy. Organy w toczącym się postępowaniu zobowiązane zatem były ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chyba że istnieją jakieś negatywne ku temu przesłanki, wskazane w dalszych przepisach ustawy. Organy powinny więc ustalić, jakie konkretne czynności opiekuńcze wykonuje skarżąca, na ile są one absorbujące, że wykluczają podjęcie przez nią pracy lub innego rodzaju zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, ale nie jako takie, lecz w kontekście niepełnosprawności matki skarżącej, a przede wszystkim w kontekście możliwości jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym. Ocena bowiem czynności opiekuńczych, jako tych, które są wykonywane przez wszystkich w ramach opieki nad członkami rodzin, wymagających pomocy, bez ich odniesienia do dysfunkcji osoby wymagającej opieki i możliwości jej samodzielnego funkcjonowania na co dzień, jest oceną nierzetelną i przez to nieprawidłową, bo nie oddającą rzeczywistego stanu rzeczy. Każdy przypadek wymaga w tym względzie, rzecz jasna indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. Organy orzekające winny, zdaniem Sądu, przy ustaleniach stanu samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej wykorzystać skalę Barthela, tj. międzynarodową skalę stosowaną przy ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę. Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. Na skalę Barthela składa się dziesięć czynności dnia codziennego, takich jak np. spożywanie posiłków, poruszanie się, ubieranie, rozbieranie, higiena osobista, korzystanie z toalety czy kontrolowanie czynności fizjologicznych. W tym celu organy winny wezwać skarżącą do przedstawienia takiego dokumentu z przeprowadzonej oceny, sprawności matki skarżącej przez wskazane powyżej podmioty opieki lekarskiej (uzupełnienie wniosku o dokumenty, które powinny być dołączone do wniosku jako załączniki – art. 24a ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podkreślić przy tym należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych wymaga więc także zwrócenia uwagi, na to w jakim stanie faktycznym i prawnych dane orzeczenie zapadło. Zdaniem Sądu na tym etapie sprawy orzekające organy przedwcześnie wydały zatem negatywne dla skarżącej decyzje, bez ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć, zgodnie z postanowieniami 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Zgromadzony dotąd materiał dowodowy nie dawał bowiem podstawy do orzekania co do istoty sprawy. Nie dawał on więc podstawy do skorzystania przez Kolegium, jako organu odwoławczego, ze swych kompetencji merytoryczno - reformatoryjnych, w ramach których organ odwoławczy może odmiennie od organu pierwszej instancji ocenić zgromadzony materiał dowodowy i wydać odmienne rozstrzygnięcie, lecz z tym zastrzeżeniem, że materiał ten jest ku temu wystarczający. Skoro dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niepełny, to orzekanie w takiej sytuacji przez Kolegium w trybie odwoławczym, przy braku ustalenia przez organ pierwszej instancji przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. Właściwe więc zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Tak się nie stało w niniejszej sprawie. Działanie Kolegium było więc z tego powodu nieprawidłowe. Skarga z powyższych przyczyn musiała więc wywrzeć zamierzony skutek, zwłaszcza, że zasadnie skarżąca, działając przez pełnomocnika, zwróciła uwagę na kwestię przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.