IV SA/Wr 522/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Burmistrz W. decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał B. P. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. w kwocie 620 zł miesięcznie z tytułu opieki nad matką A. L. W dniu 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik B. P. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. L. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...], zaliczające matkę wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W piśmie z dnia 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik wnioskodawczyni oświadczył, że wnioskodawczyni rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz W. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni w dniu orzekania o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie może pobierać obu świadczeń: specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że pełnomocnik strony nie jest właściwy do podpisania wniosku za stronę. Organ pierwszej instancji winien też ustalić, jaki jest zakres opieki i czy opiekun musi być stale dyspozycyjny dla osoby niepełnosprawnej, czy też opiekę może sprawować również w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz W. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy z uwagi na opiekę nad matką, bowiem rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w związku z upływem czasu, na który była zawarta umowa. Ponadto pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki (dwóch synów i córka) mogą sfinansować np. usługi opiekuńcze świadczone przez powołane do tego instytucje. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że oświadczenie dotyczące stanu zdrowia matki winna podpisać wnioskodawczyni, a nie jej pełnomocnik. Materiał dowodowy nie zawiera również dokumentacji medycznej, pozwalającej ustalić zakres sprawowanej opieki. Należy też przesłuchać stronę na okoliczność rezygnacji z zatrudnienia. Organ winien szczegółowo ustalić, czy opieka nad matką mogła być dzielona pomiędzy czwórką jej dzieci, a jeżeli nie to czy mogła być realizowana w innej formie (finansowej). W dniu 1 września 2020 r. organ pierwszej instancji został poinformowany przez pełnomocnika strony, że matka wnioskodawczyni zmarła w dniu [...], w związku z czym wnioskodawczyni podtrzymuje złożony wniosek jedynie w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 24 sierpnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz W. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że z zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez stronę nie wynika, jakie utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu miała matka wnioskodawczyni. Poza tym wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy z uwagi na opiekę nad matką, bowiem rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w związku z upływem czasu, na który była zawarta umowa. Natomiast, jeżeli pozostałe dzieci nie mogą lub nie chcą sprawować bezpośredniej opieki nad matką, mogą sfinansować usługi opiekuńcze przez powołane do tego instytucje. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie lekarskie przedłożone przez stronę nie zawiera podpisu lekarza oraz daty jego sporządzenia. Nie przesłuchano też szczegółowo strony na okoliczność rezygnacji z zatrudnienia. SKO zwróciło uwagę, że z karty informacyjnej z PUP wynika, iż strona od 27 kwietnia 2016 r. do 1 września 2020 r. posiadała status "wyjazd za granicę co najmniej 10 dni – brak gotowości do pracy". Należy więc wyjaśnić, co oznacza zapis w tej karcie. Wyjaśnienia wymaga również, czy i w jakim zakresie pozostali zstępni mogą osobiście lub za pomocą odpowiednich nakładów finansowych zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce. Organ winien szczegółowo ustalić, czy opieka nad matką mogła być dzielona pomiędzy jej dziećmi, a jeżeli nie to czy mogła być realizowana w innej formie (finansowej). Organ w ogóle nie wyjaśnił, czy inne osoby uczestniczyły lub mogły uczestniczyć w opiece nad osobą niepełnosprawną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz W. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy z uwagi na opiekę nad matką. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z upływem czasu, na który była zawarta. Poza tym dzieci, jeżeli nie chcą lub nie mogą sprawować bezpośredniej opieki nad matką, mogą sfinansować usługi opiekuńcze świadczone przez powołane do tego instytucje. Wnioskodawczyni nie sprawowała opieki sama, lecz pomagał jej w tym syn S. W związku z tym podjęcie zatrudnienia (nawet na pół etatu, czy praca zmianowa) było możliwe, tym bardziej, że wnuk opiekował się samodzielnie babcią w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 czerwca 2016 r., kiedy strona pracowała za granicą. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że brak związku przyczynowego między rezygnacją lub niepodejmowanie zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką oraz naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku możliwości podjęcia zatrudnienia przez odwołującą się z powodu opieki nad matką. Strona wyjaśniła, że nie mogła przedłużyć umowy o pracę na kolejny okres z uwagi na stan zdrowia matki. Strona nie podejmowała więc zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę. Natomiast inne dzieci osoby wymagającej opieki nie były w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu. Organ błędnie tez ocenił możliwości co do podjęcia zatrudnienia ze względu na ewentualną i rzekomą pomoc syna strony, poszukującego pracy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że strona od 27 kwietnia 2016 r. do 1 września 2020 r. posiadała status "wyjazd za granicę co najmniej 10 dni – brak gotowości do pracy". Jak wynika z oświadczenia strony w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 czerwca 2016 r. przebywała w H. Ponownie przebywała w H. w okresie do 1 października 2016 r. do 21 stycznia 2017 r. w tym czasie babcią opiekował się wnuk S. Organ stwierdził, że charakter pracy, którą podejmowała strona w H. umożliwiał takie zorganizowanie opieki, która nie wiązała się z koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. Potwierdza to oświadczenie strony oraz jej syna. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad matką. Jeżeli bowiem sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełniał dyspozycji tego przepisu oraz że brak związku przyczynowego między niepodejmowanie zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką oraz naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad matką. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że całodobowo była w pełnej gotowości do pomocy matce i z uwagi na zły stan zdrowia matki nie miała możliwości aktywności zawodowej. Rezygnacja z zatrudnienia była wynikiem konieczności sprawowania opieki nad matką. Skarżąca mogła przedłużyć umowę o pracę na kolejny okres, czego nie uczyniła z uwagi na stan zdrowia matki. Zachodzi więc związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką. Opiekę nad matką sprawowała skarżąca, a w opiece tej pomagał syn w trakcie nieobecności skarżącej. Zakres opieki jest stały i długotrwały. Z jednej strony organy wskazują na szeroki zakres opieki, a z drugiej podnoszą, że wykonywane przez skarżącą czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organy zakwestionowały natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wyjaśniła, że sprawowanie opieki nad matką rozpoczęła w roku 2016 po ustaniu zatrudnienia. Ze świadectwa pracy z dnia 5 stycznia 2016 r. wynika, że strona byłą zatrudniona w okresie od 6 maja 2013 r. do 31 grudnia 2015 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w związku z upływem czasu, na który była zawarta umowa (k. 45). Z informacji z PUP wynika natomiast, że skarżąca w okresie od 22 stycznia 2016 r. do 26 kwietnia 2016 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a następnie od 27 kwietnia 2016 r. do 1 września 2020 r. posiadała status "wyjazd za granicę na okres co najmniej 10 dni – brak gotowości" (k. 49). W dniu 26 stycznia 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 czerwca 2016 r. pracowała w Holandii, w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, a w okresie od 1 października 2016 r. do 21 stycznia 2017 r. ponownie pracowała w H. Skarżąca wyjaśniła również, że w okresie jej nieobecności w kraju opiekę nad matką sprawował jej syn S., wspólnie z nimi zamieszkujący (k. 68). Syn skarżącej potwierdził, że w trakcie zatrudnienia matki w H. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 czerwca 2016 r. i od 1 października 2016 r. do 21 stycznia 2017 r. sprawował opiekę nad babcią. Następnie od maja 2017 r. do 19 grudnia 2019 r. pracował w H. Jak wyjaśnił, po powrocie do kraju od 20 grudnia 2019 r. pomagał matce w opiece nad babką. Pomagał przy kąpieli, dotrzymywał towarzystw, przyrządzał posiłki, karmił, brał udział w rehabilitacji, a w tym czasie matka mogła wyjść z domu. Od 2 stycznia 2020 r. pracował dorywczo i podejmował próby znalezienia pracy (k. 67). Z karty informacyjnej z PUP wynika, że syn skarżącej od 13 stycznia 2020 r. zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna (k. 69). Mając na uwadze powyższe okoliczności, organy zasadnie uznały, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W okresie stwierdzonej niepełnosprawności matki, skarżąca dwukrotnie przebywała w H. i podejmowała tam zatrudnienie, za każdym razem przez okres około 3 miesięcy, a w przerwie pomiędzy okresami zatrudnienia w H. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. W okresach nieobecności skarżącej w kraju, opiekę nad babką sprawował syn skarżącej. Konieczność opieki nad niepełnosprawną matką nie uniemożliwiła skarżącej podjęcia wówczas zatrudnienia za granicą. Okoliczność ta stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącej, że sprawowanie opieki nad matką uniemożliwiło kontynuowanie zatrudnienia w kraju i przedłużenie umowy o pracę. Należy też zauważyć, że w okresie za który skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (grudzień 2019 r. – 24 sierpień 2020 r.) w sprawowaniu opieki pomagał jej wspólnie zamieszkujący syn, zarejestrowany w PUP jako osoba poszukująca pracy. Korzystanie z pomocy syna w opiece nad osobą niepełnosprawną nie uniemożliwiało zatem podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Ponadto, jak zauważyły organy orzekające w sprawie, skarżąca ma troje rodzeństwa, które również obciążone było obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki i w miarę swoich możliwości winno wypełnić ten obowiązek w formie bezpośredniej opieki albo też współfinansować usługi opiekuńcze świadczone przez powołane do tego instytucje. Z obowiązku alimentacyjnego można uwolnić się jedynie w toku stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującemu tego rodzicowi jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez skarżącą, nie była na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową, skoro może być sprawowania z pomocą syna i pozostałej trójki rodzeństwa. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi są bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.