II SA/Po 391/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. S. i I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. przyznaje adw. M.K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu kwotę 292,80 zł (w tym 52,80 zł tytułem podatku od towarów i usług) oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (Nr [...]) na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zobowiązał właścicieli H. i I. S. do przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych w budynku garażowym i zabudowaniach gospodarczych położonych w P., na działce o numerze ewidencyjnym 41/9 podając, że zakres prac określają przedłożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dokumenty dotyczące stanu technicznego powyższego obiektu, a dotyczące prawidłowego pokrycia papą dachu budynku garażowego i zabudowań gospodarczych. Organ I instancji zakreślił termin wykonania powyższych obowiązków do dnia 31 marca 2008 r. I.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji kwestionując ustalenia organu I instancji, co do nieprawidłowości w położeniu papy na dachu przedmiotowych budynków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora H. i I. S. obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego garażowego oraz dwóch przylegających do niego obiektów gospodarczych położonych na działce nr 41/9 w P. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na pokryciu papą dachu w wyżej wymienionych obiektach budowlanych w terminie do dnia 30 kwietnia 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 16 października 2007 r. przez organ nadzoru I instancji oględzin działki o numerze ewidencyjnym 41/9 w P., ustalono, że na działce tej wzniesiono garaż drewniany z kanałem o wymiarach 3,10m x 5,10m, szopkę nr 1 o wymiarach 2,10 x 3,85m, szopkę nr 2 o wymiarach 2,30m x 2,50m oraz altanę o wymiarach 3m x 2,90m. Powyższe obiekty z wyjątkiem altany wzniesiono w 1984 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w oparciu o jakie przepisy prawa budowlanego należy przedmiotowe obiekty zaliczyć do kategorii budowli. Następnie organ nadzoru II instancji przyjął, że na wybudowanie przedmiotowych obiektów wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Decyzji takiej odwołujący się nie posiadali. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w 1984 r. to zastosowanie mają przepisy ustawy prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. W świetle art. 103 ust. 2 obowiązującego prawa budowlanego, przepisu art. 48 prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, co powoduje że skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, a zatem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Wobec powyższego organ nadzoru w pierwszej kolejności ustalił, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki opisane w treści przepisu art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. obligujące organ do orzeczenia o rozbiórce. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej byłyby władne nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, w szczególności gdy organ ten stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajdowała się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Z drugiej strony orzeczenie o rozbiórce jest obligatoryjne, gdy obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. W oparciu o treść pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 7 listopada 2007 r. organ II instancji ustalił przeznaczenie w roku 1984 r. działki o numerze ewidencyjnym 41/9 położonej na gruntach wsi P., zgodnie z którym możliwa była zabudowa tej działki budynkami mieszkalnymi i wszelkimi obiektami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej. Działka ta objęta była bowiem postanowieniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sz. i zgodnie z nimi przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową o symbolu 10.1 MB (Uchwała nr XXXVI/113/84 z dnia 21 marca 1984 r., Dz.Urz. Woj. Nr 6, poz. 72 z dnia 12 grudnia 1984 r.). Natomiast z przedłożonej inwentaryzacji i oceny technicznej sporządzonej w 2007 r. przez mgr. inż. W.V. oraz mgr inż. M.G.-S. wynika, że "drewno konstrukcyjne jest w dobrym stanie technicznym, nie wykazuje przekroczenia nośności i użytkowania. Elementy ścienne różnego pochodzenia tworzą brzydką elewację", "papa na dachu położona jest nieprawidłowo". Organ II instancji podkreślił, że we wnioskach opinii wskazano, iż ogólny stan obiektu nie jest zbyt dobry, a to z uwagi na wykonanie ścian z elementów drewnianych różnego pochodzenia, co szpeci elewację. Organ odwoławczy wskazał, że w opracowaniu nie wykazano, by przedmiotowe obiekty stwarzały zagrożenie dla ludzi lub mienia. Organ nadzoru budowlanego II instancji przyjął, że powyższe ustalenia dotyczące zwłaszcza przeznaczenie działki umożliwiającego zabudowę budynkami mieszkalnymi i obiektami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej oraz brak niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia wyklucza istnienie przesłanek obligujących do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów, wynikającego z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. W tym stanie rzeczy, zgodnie z przepisem art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. wobec inwestora należało wydać decyzję nakazującą, jeśli jest to konieczne, wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu, terenu, strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W przedłożonej dokumentacji technicznej wskazane zostało, że papa na dachu jest położona nieprawidłowo, zatem konieczne było w ocenie organu II instancji nałożenie obowiązku usunięcia tej stwierdzonej nieprawidłowości. Nadto organ odwoławczy wskazał, że skoro właścicielami działki numer 41/9 są H. i I.S. oraz H.K., to określenie odwołujących się jako właścicieli jest nieprecyzyjne. Przepisy prawa przewidują możliwość nałożenia obowiązków na inwestora, właścicieli lub zarządcę, przy czym brak jest podstaw do nakładania obowiązków na wybranych przez organ współwłaścicieli. W niniejszej spawie znani są inwestorzy, którymi są H. i I. S., więc do nich winien być kierowany obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub przeróbek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli H. i I. S. Decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że pokrycie dachów wymienionych obiektów budowlanych papą jest nieprawidłowe. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz wycofanie decyzji z obrotu prawnego. Skarżący sprecyzowali, że pokrycie dachu obiektu garażowego jest wystarczające, nie zagraża ono w tym stanie bezpieczeństwu technicznemu tych obiektów oraz nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz mienia osób trzecich. Skarżący podnieśli, że wykonanie nakazanych robót niczemu nie służy, a prowadzi jedynie do poniesienia przez skarżących zbędnych kosztów, zwłaszcza, że skarżący znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podtrzymując podniesione zarzuty dodali, że organy obu instancji, jak również przedłożona do akt sprawy ekspertyza nie wskazują, na czym polegają nieprawidłowości w pokryciu przedmiotowego obiektu papą oraz jakie przepisy techniczno-budowlane narusza dotychczasowy stan dachu owego obiektu. Skarżący podkreślili, że nie wiedzą w jaki sposób mają wykonać przedmiotową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zgodzić się należy, iż organy administracji prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez treść art. 103 ust. 2 obowiązującego prawa budowlanego. Słusznie, więc organy nadzoru budowlanego rozpoczęły analizę przedmiotowej sprawy w świetle treści przepisu art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. W toku postępowania organy I, jak i II instancji prawidłowo przyjęły, że przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony był do wznoszenia przedmiotowych obiektów, a w oparciu o treść wniosków zawartych w przedłożonej inwentaryzacji stanu technicznego przedmiotowych obiektów wykluczyły zastosowanie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. w niniejszej sprawie. Autorzy opinii nie stwierdzili bowiem by wzniesione obiekty powodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych (k. 16 inwentaryzacji). Z uwagi na powyższe, zgodnie z treścią art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. organy uznały, że wobec inwestorów winna zostać wydana decyzja nakazująca, jeżeli to konieczne, wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z dyspozycją art. 7 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obliguje to organy do wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady swobodnej, a nie dowolnej jego oceny (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Wobec tego organ I instancji prawidłowo zdecydował w trybie art. 81c ust. 2 i 3 prawa budowlanego z 1994 r. o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowych obiektów. Opinia taka zawierająca wiedzę specjalistyczną jest bowiem dowodem, na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje władcze rozstrzygniecie. Należy jednak pamiętać, że to organ administracji kształtuje rozstrzygnięcie w sprawie, a opinia powinna pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznych i jako taka podlega ocenie jak każdy dowód. Oznacza to, że zbadać należy prawidłowość jego sporządzenia pod względem formalnym (właściwa forma, wystawiony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane elementy treści, czy jest uzasadniony i zawarte wnioski nie są sprzeczne z uzasadnieniem), a następnie jego przydatność do rozstrzygnięcia danej sprawy. Tymczasem, przedłożona w niniejszym postępowaniu inwentaryzacja, w punkcie 2.3 dotyczącym opisu dachu budynku garażowo-gospodarczego, jednym zdaniem wskazuje, że "papa położona na dachu nieprawidłowo" (k. 10 inwentaryzacji). We wnioskach końcowych natomiast wskazano, że stan przedmiotowego budynku nie jest zbyt dobry, a dotyczy to głównie jego ścian , szpecących elewację. Na temat dachu tego budynku autor opinii nie zawarł dalszych ocen. Z treści powyższej opinii nie wynika, więc na czym polegają nieprawidłowości w położeniu papy. Rzeczoznawca nie precyzuje jak prawidłowo należy pokryć papą dach przedmiotowego obiektu, nie wskazuje norm technicznych regulujących to zagadnienie, a w konsekwencji nie podaje, czy obecny stan pokrycia dachu normy te narusza. Z opinii rzeczoznawcy nie sposób, więc wnioskować stopnia tego naruszenia, czy jest ono tego rodzaju, że wymaga podjęcia jakichś prac budowlanych, a jeżeli tak to w jakim zakresie i jakiego rodzaju. Jeżeli konieczne jest położenie papy, co nie wynika z treści opinii, to czy na całym dachu, czy też tylko na jego części, a może naruszenie to nie wymaga podjęcia jakichkolwiek prac naprawczych. Słusznie podnoszą, więc skarżący, że organ II instancji nałożył na nich obowiązki tego rodzaju, iż nie wiadomo jak należy je prawidłowo wykonać. Podkreślić przy tym należy, że pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dostarcza jakichkolwiek argumentów do twierdzenia, że przedmiotowe obiekty gospodarcze znajdują się w stanie niezgodnym z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie dotyczącym pokrycia dachu. Sam rzeczoznawca wskazał przy tym, że konstrukcja obu obiektów znajduje się w dobrym stanie technicznym. Brak, więc uzasadnienia dla twierdzenia organów, iż wymagane jest doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem, w szczególności poprzez wykonanie robót budowlanych polegających właśnie na pokryciu całego dachu obiektów papą. Wobec powyższego przyjąć należy, że organ nadzoru budowlanego I jak i II instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia w zabranym materiale dowodowym sprawy konieczność nałożenia na inwestorów wskazanych w zaskarżonej decyzji obowiązków, a z pewnością nie można ich wywodzić z lakonicznego i nieostrego pojęcia jakim posłużył się w swojej opinii rzeczoznawca. W tym zakresie opinia ta okazała się nieprzydatna do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga, więc co najmniej uzupełnienia przez jej autorów poprzez skonkretyzowanie zaobserwowanych nieprawidłowości, chyba że organ posłuży się innymi dowodami pozwalającymi na wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kierując się regułą wynikającą z przepisu art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja organu I, jak i II instancji została wydana w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie naruszono bowiem przepis art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a nadto 135, 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. O kosztach pełnomocnika skarżących ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z 28.IX.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest poczynić dodatkowe i konkretne ustalenia faktyczne dotyczące pokrycia dachu obiektu garażowo-gospodarczego i z ustaleń tych wyprowadzić jednoznaczne wnioski. Dopiero bowiem po ponownym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego możliwa będzie ocena zasadności nałożenia na inwestorów jakichkolwiek obowiązków związanych z doprowadzeniem obiektów do stanu zgodnego z przepisami. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK