II SA/Rz 1179/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania J. O. (dalej: "skarżąca") do zwrotu należności za usługi opiekuńcze. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: "u.p.s.") Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...], Wójt Gminy zobowiązał J. O. do zwrotu należności za usługi opiekuńcze świadczone w okresie od grudnia 2019 r. do kwietnia 2020 r. w wysokości 327,10 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] skarżącej zostały przyznane usługi opiekuńcze przez 2 dni w tygodniu w ilości 2 godziny dziennie oraz została ustalona odpłatność za świadczone usługi w wysokość 4,95 zł za jedną godzinę usług. Na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w miesiącu grudniu 2019 r. realizowano usługi opiekuńcze, a ustalony skarżącej koszt jednej godziny usług za ten miesiąc wynosił 4,00 zł. Organ wskazał, iż przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze wzięto pod uwagę sytuację zdrowotną i wysokie koszty jakie ponosi J. O. na leczenie. Zasady ustalające przyznanie usług opiekuńczych i odpłatność za te usługi zawarte są w Uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z nimi skarżąca kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za jedną godzinę usług w wysokości: w miesiącu grudniu 2019 r. 45 %, tj. 9,00 zł i została z tej odpłatności częściowo zwolniona do kwoty 4,00 zł za godzinę usług, natomiast od stycznia do kwietnia 2020 r. została ustalona odpłatność za jedną godzinę usług w wysokości 45%, tj. 9,90 zł i po częściowym zwolnieniu kwota do zapłaty wynosiła 4,95 zł. Organ wskazał, iż usługi były świadczone zgodnie z decyzjami, a J. O. nie uiściła opłaty za ani jedną godzinę usług. Jednocześnie organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 104 ust. 3 u.p.s. wskazując, że odpłatność za usługi opiekuńcze została dostosowana do możliwości finansowych rodziny, biorąc pod uwagę dochody rodziny w wysokości 4. 061,35 zł miesięcznie, co dało na osobę kwotę 1. 353,78 zł, w związku z czym uznał, że zobowiązanie do zwrotu kwoty 327,10 zł nie będzie stanowić nadmiernego obciążenia dla rodziny, ani niweczyć skutków udzielonej pomocy. W odwołaniu skarżąca ponownie zwróciła się o umorzenie należności wskazując na duże wydatki jakie ponosi w związku z sytuacją zdrowotną. Podała, że na zakup leków wydaje około 500 zł, 1800 zł to koszt zastrzyków razem z wizytami lekarskimi, 500 zł to koszty związane z korzystaniem z mediów. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Wyjaśniło, że zasady przyznawania pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych, w tym również zwrotu należności za usługi opiekuńcze, określa u.p.s. Stosownie do art. 50 ust. 2 tej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (art. 50 ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Kwestionowaną decyzją Wójt Gminy zobowiązał J. O. do zwrotu należności za usługi opiekuńcze świadczone w okresie od grudnia 2019 r. do kwietnia 2020 r. w wysokości 327,10 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na podstawie akt sprawy organ II instancji stwierdził, że usługi opiekuńcze świadczone były na rzecz J. O. w następującym wymiarze: grudzień 2019 r. — 10 godzin, styczeń 2020 r. - 18 godzin, luty 2020 r. — 16 godzin, marzec 2020 r. — 14 godzin, kwiecień 2020 r. — 10 godzin. Jak wskazał organ, skarżąca nie uregulowała należności za te świadczenia. W związku z powyższym ustalił, że odpłatność za usługi opiekuńcze za poszczególne miesiące wynosi: za grudzień 2019 r. — 40,00 zł (10 x 4,00 40,00), za styczeń 2020 r. - 89,10 zł (18 x 4,95 = 89,10), za luty 2020 r. - 79,20 zł (16 x 4,95 = 79,20), za marzec 2020 r. - 69,30 zł (14 x 4,95 = 69,30), za kwiecień 2020 r. — 49,50 zł (10 x 4,95 = 49,50). Łączna odpłatność za usługi opiekuńcze to kwota 327,10 zł. Zatem żądana zaskarżoną decyzją przez organ pierwszej instancji kwota zwrotu należności za świadczone usługi opiekuńcze jest prawidłowa. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów skarżącej, że jest w trudnej sytuacji materialnej i zwracała się o "umorzenie" należności, organ II instancji ocenił je jako bezzasadne. Jak wyjaśnił wskazane okoliczności mogą stanowić przesłankę odrębnej decyzji, nie odnoszą się natomiast do niniejszego postępowania. W przypadku bowiem braku uiszczenia należności za usługi opiekuńcze, organ wydaje decyzję, w której określa wysokość należności podlegających zwrotowi oraz termin ich zwrotu. Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji w sprawie zwrotu należności, organ może rozważać, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej kwestie odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji (na poparcie stanowiska powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 64/17). Dodał, że wprawdzie odwołująca się wnosi o "umorzenie" należności, jednakże z okoliczności sprawy wnika, iż wnosi o odstąpienie od żądania zwrotu należności. Jak powtórzył żądanie to może wszcząć nowe postępowanie, które jednakże musi być poprzedzone wydaniem decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za usługi opiekuńcze. W skardze do Sądu skarżąca konsekwentnie podnosiła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i nie stać jej na ponoszenie bardzo wysokich kosztów związanych z leczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w miejsce części opłat za przyznane skarżącej usługi opiekuńcze, których nie uiściła ona mimo obowiązku wynikającego z ostatecznych decyzji. Istotnie, skarżąca przy przyznaniu jej tych usług była zobowiązana do ponoszenia tylko części faktycznych ich kosztów, zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. - w wysokości 45% i dodatkowo wobec częściowego zwolnienia jej do kwoty 4 zł za godzinę usług w grudniu 2019 r., zaś od stycznia do kwietnia 2020 r. do kwoty 4,95 zł za godzinę. Skarżąca mimo zastosowanych zwolnień nie pokrywała tych należności. Wobec powyższego zastępczo czyniła to Gmina. Nie była przedmiotem sporu i nie budzi zastrzeżeń kwota wydatkowanych przez Gminę zastępczo środków wobec nieopłacenia tych należności przez skarżącą. Kwestią sporną było natomiast czy w ramach postępowania, którego przedmiotem był zwrot wydatkowanych przez Gminę w związku z tym środków należało rozpoznać wniosek skarżącej, którego istotą była niemożność poniesienia przez skarżącą tych należności wobec jej sytuacji zdrowotnej i ponoszonych przez nią związanych z tym kosztów. Organ I instancji bardzo lakonicznie, lecz odniósł się do prośby skarżącej porównując jedynie wysokość dochodów rodziny i kwotę przypadającą z tego tytułu na członka rodziny z kwotą należności, które mają zostać zwrócone przez skarżącą. W oparciu o to porównanie zajął stanowisko, że kwota 327,10 zł nie będzie stanowiła dla rodziny skarżącej nadmiernego obciążenia ani nie zniweczy skutków udzielonej pomocy. Wśród podstaw rozstrzygnięcia sprawy wskazał art. 104 ust. 4 u.p.s. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącej ograniczonych wyłącznie do kwestii możliwości finansowych poniesienia kwoty, co do której zwrotu została ona zobowiązana stanął na stanowisku, że dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji w sprawie zwrotu należności, organ ten może rozważyć na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej kwestie odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Nie jest natomiast możliwe równoczesne rozstrzyganie tych kwestii. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego poglądu nie podziela. Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej (a więc m.in. poniesionych na podstawie art. 61 ust. 3) z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu tych wydatków spoczywa na osobie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne - stosownie do art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Tut. Sąd wielokrotnie już wyrażał pogląd, że rozpoznając sprawę m.in. zwrotu poniesionych zastępczo wydatków czy nienależnie pobranego świadczenia, w których co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, organ w toku tego postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s. – zbadać czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymaga to ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że gdy wymaganego wniosku nie złoży pracownik socjalny organu powinien nawet pouczyć stronę o takiej możliwości. Ta linia orzecznicza opiera się m.in. na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. I OSK1894/07 (to i pozostałe powołane orzeczenia sądów dostępne nr www.cbois.nsa.gov.pl) i jej wyrazem były m.in. wyroki tut. WSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. II SA/Rz 644/18, z dnia 20 września 2018 r., sygn. II SA/Rz 641/18, WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 285/16 i wiele innych. Odnośnie konieczności rozpatrzenia ww kwestii w ramach jednej decyzji i jednego postepowania wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w sprawach, w których stroną było SKO w Krośnie w wyrokach z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4/20 i I OSK 5/20, z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 86/20, z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3345/19. Wywód tam przedstawiony dotyczył co prawda zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, ale sam przepis art. 104 dotyczy przecież zgodnie z § 1 także wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. NSA wywiódł w ww wyrokach, że poprzestanie na orzeczeniu stwierdzającym jakie świadczenie zostało nienależnie pobrane, nie wyczerpuje zakresu rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej normą art. 104 ust. 4 u.p.s. Tym samym zaniechanie w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych dyskredytuje podjęte decyzje na gruncie art. 98 u.p.s. Dopełnienie treści art. 98 u.p.s. następuje w art. 104 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że wysokość należności podlegających zwrotowi, w tym m.in. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Regulacja ta nie pozostawia wątpliwości co do tego jakie elementy winna zawierać decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Określenie wysokości i terminu zwrotu owych świadczeń jest obowiązkiem organu ferującego decyzję w owym przedmiocie. Wykładnia językowa tych przepisów, zwłaszcza art. 104 ust. 3 u.p.s. daje jednoznaczne rezultaty prowadzące do wniosku, że wszystkie wymienione w tych przepisach elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie ww. kwestie. Wypada dostrzec, że przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. określając elementy składowe rozstrzygnięcia mówi wyrażnie o decyzji administracyjnej w liczbie pojedynczej. Nie sposób także odszukać względów funkcjonalnych, które przemawiałyby za potrzebą dzielenia sprawy w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia na dwa odrębne postępowania, z których pierwsze miałoby ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia nienależnego pobrania przez konkretnie wskazaną osobę określonych kwotowo świadczeń. Generalny wzgląd na konieczność uproszczania i przyśpieszania procedur administracyjnych nakazuje przeciwstawić się praktyce, która odwlekałby w czasie ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Tym samym również względy funkcjonalne nakazują opowiedzieć się za koniecznością jednoczesnego rozstrzygania decyzją podejmowaną w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, wszystkich kwestii opisanych w art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. NSA podkreślił, że art. 104 ust. 4 u.p.s. zobowiązuje do tego, aby przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji rozważył czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek statuowany owym przepisem. Według NSA art. 104 ust. 3 u.p.s. statuuje jedno postępowanie obejmujące zarówno ustalenie świadczenia nienależnie pobranego, jak i rozstrzygnięcie o jego zwrocie, to również rozważenie przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., winno nastąpić w toku tego samego postępowania administracyjnego. Z uwagi na brzmienie art. 104 ust. 1 u.p.s. powyższy pogląd znajduje pełne zastosowanie w sprawie zwrotu wydatkowanych przez gminę kwot w sytuacji gdy strona nie pokrywała należności zgodnie z treścią decyzji. Trudno obronić tezę, że decyzja, w której zobowiązuje się do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków nie jest żądaniem ich zwrotu tylko ujętym w prawną formę właśnie decyzji – bo przecież tak stanowi ustawa. W świetle powyższego w ocenie Sądu brak podstaw do zaakceptowania stanowiska SKO dotyczącego tej kwestii. Zresztą organ I instancji rozważał w uzasadnieniu swej decyzji przesłanki z art. 104 ust. 4 u.p.s. Jednakże według Sądu rozpoznanie wniosku skarżącej nie może się sprowadzać do prostego porównania dochodów i kwoty wydatków podlegających zwrotowi. Skarżąca podnosi, że nawet pokrycie objętej decyzją kwoty z powodu jej wydatków związanych z leczeniem nie jest możliwe. Organ powinien więc przeprowadzić niezbędne dowody w celu wyjaśnienia czy w świetle art. 104 ust. 4 u.p.s. wniosek skarżącej jest zasadny. W decyzji należy przytoczyć dokonane ustalenia, odnosząc je do dowodów, na których zostaną oparte i zamieszczając ocenę tych dowodów. Dopiero ustalenie wysokości ponoszonych przez skarżącą i jej rodzinę kosztów leczenia i utrzymania, sytuacji zdrowotnej pozwoli ocenić czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony czy też nie. Mając na uwadze brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, w ocenie Sądu naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś organ II instancji błędnie dokonał wykładni prawa materialnego, co w konsekwencji wiązało się z naruszeniem ww przepisów prawa procesowego i w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy istnieje podstawa do odstąpienia od żądania zwrotu wydatkowanych przez Gminę zastępczo kosztów w zakresie w jakim został wyżej przedstawiony.