II OSK 1548/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. IV SA/Po 454/20 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od Z. K. i P. K. na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. IV SA/Po 454/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Wojewody W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł wnieśli Z. K. i P. K., reprezentowani przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego: - art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego; 2. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej oddalenia; - art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej P.u.s.a.) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób zgodny z ww. przepisami, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na oddalenie. Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek inwestora o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Starostę P. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę został złożony w oparciu o przepis art. 98 § 1 k.p.a. Do zastosowania tego przepisu nie została spełniona przesłanka braku sprzeciwu pozostałych stron. Organ po otrzymaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania winien więc był wezwać pozostałe strony postępowania o ustosunkowanie się do wniosku. Dopiero wówczas gdy żadna ze stron nie sprzeciwia się wnioskowi - organ może zawiesić postępowanie jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie organ nie dopełnił tego obowiązku, wobec czego strony nie miały możliwości wyrażenia swojego sprzeciwu. Wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2019 r., natomiast postanowienie o zawieszeniu postępowania wydano już dzień później - w dniu [...] grudnia 2019 r. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że organ może zawiesić postępowanie dopiero po stwierdzeniu, że działanie takie nie naruszy interesu społecznego. Okoliczność ta powinna zostać zbadana przed wydaniem postanowienia, a wynik tej oceny powinien zostać ujawniony w uzasadnieniu postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dwa dni po złożeniu wniosku przez inwestora. Tak niewielki odstęp czasowy sprawia, że organ nie był w stanie wnikliwie zbadać, czy zawieszenie postępowania w realiach niniejszej sprawy powoduje zagrożenie dla interesu społecznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Dlatego też postanowienie Starosty P. było niewątpliwie błędne. W ich ocenie uchylone mocą zaskarżonego wyroku postanowienie organu II instancji jest zgodne z prawem. Wojewoda W. - w odróżnieniu od Starosty P. - dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, trafnie zauważając, że pozostałe strony postępowania nie wyraziły zgody na zawieszenie postępowania. Dokonał również prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego - w szczególności art. 98 § 1 k.p.a. - co doprowadziło do wniosku, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania. Zarzucili również, iż nie zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia organu II instancji. Doszło zatem do uwzględnienia skargi pomimo, że zachodziły przesłanki oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Takie działanie, w ich ocenie, nie może zostać uznane za należyte sprawowanie przez sąd I instancji kontroli nad działalnością organów administracyjnych. Uczestnik postępowania kasacyjnego M. P., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Podał, że wyrok Sądu I instancji został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skarga kasacyjna, jako bezzasadna, winna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza że podniesione w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze tak zakreślony wzorzec sądowej kontroli orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego, zatem w tej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie upatrują w niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. i uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej oddalenia. Tak sformułowany zarzut jest jednak wewnętrznie sprzeczny. Przypomnieć należy, że zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a, a nie na podstawie art. 151, na co wskazują skarżący kasacyjnie. Przepis art. 151 P.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy sąd wojewódzki skargę oddala. Wobec tego sąd wojewódzki nie mógł naruszyć art. 151 P.p.s.a. "poprzez jego niezasadne zastosowanie" gdy w rzeczy samej tego przepisu nie stosował. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, iż przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż ewentualne naruszenie w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy P.p.s.a. Co prawda w drugim zarzucie kasacyjnym dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano naruszenie art. 1 § 2 i art. 2 P.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, jednak zarzuty te nie są trafne. Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. stanowi, że kontrola sądu administracyjnego nad działalnością administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, zaś art. 2 P.u.s.a. wymienia jakie sądy administracyjne funkcjonują na terenie RP. Przepisy te zatem mają jedynie charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby sąd wojewódzki nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonego postanowienia, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg. innych kryteriów, niż jego zgodności z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała zaś miejsca, o czym świadczy sam fakt wydania przez sąd wojewódzki zaskarżonego wyroku, a więc orzeczenia merytorycznego. Okoliczność zaś, że strona skarżąca nie zgadzała się z wynikami kontroli sądowej, nie przesądza jeszcze o braku jej dokonania. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ma charakter wynikowy (przy czym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a nie miał w sprawie zastosowania) i może stanowić zarzut kasacyjny jednak w powiązaniu z konkretnymi przepisami prawa materialnego bądź procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Za taki przepis skarżący kasacyjnie uważają art. 98 k.p.a. Z uwagi na to, że jest on powoływany również jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem NSA odniesie się do tych zarzutów łącznie. Artykuł 98 k.p.a. wskazuje przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na zgodny wniosek stron. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie Wojewody W. o uchyleniu postanowienia Starosty P. z dnia 20 grudnia 2019 r. zawieszające na wniosek inwestora postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku konferencyjnego z zapleczem noclegowym oraz częścią mieszkalną w granicy z działkami nr ewid. [...], [...] zlokalizowanego w B., gm. T. P. działki o nr ewid. [...], [...]. Umknęło jednak wnoszącym skargę kasacyjną, że Sąd I instancji uchylając to postanowienie uznał, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na podjęcie zawieszonego postępowania przez organ I instancji. W związku z tym postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania przestało wywierać skutki procesowe w nim określone, a rozpoznanie zażalenia na to postanowienie stało się zbędne, albowiem zaskarżone postanowienie, wobec podjęcia zawieszonego postępowania przez Starostę, nie mogłoby wywołać skutków istotnych dla prowadzonego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd wojewódzki uznał, że na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie powinno zostać umorzone z tej przyczyny, że stało się bezprzedmiotowe. Sąd I instancji, co wynika z uzasadnienia wyroku, w ogóle nie odnosił się do przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a. dotyczących zawieszenia postępowania. To bezprzedmiotowość postępowania doprowadziła Sąd I instancji do konstatacji o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Natomiast w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, ani w ogóle nie podniesiono zarzutu dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., na którym właściwie swoje rozstrzygnięcie oparł Sąd I instancji. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 98 k.p.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony, ponieważ w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Jak już bowiem wyżej podkreślono, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Nieprawidłowa konstrukcja podstaw kasacyjnych pozbawia Sądu II instancji możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie niewłaściwie postawionego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszone są zaś jedynie okoliczności mające dowieść, że nie zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania przed organem I instancji. Brak jest również jakiegokolwiek odniesienia się do stwierdzonej przez Sąd I instancji bezprzedmiotowości postępowania wpadkowego. Skoro ani same zarzuty kasacyjnie nie okazały się uzasadnione, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazywało na konkretne naruszenia dokonane przez Sąd I instancji, zatem skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Nie zdołała bowiem podważyć ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 wyroku, o zasądzeniu kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).