I GSK 826/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Lubartów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 958/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Lubartów na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto Lubartów na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 8.100 zł (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 958/20 oddalił skargę Gminy Miasta Lubartów (dalej: skarżąca lub Gmina) na decyzję Zarząd Województwa Lubelskiego (dalej: Zarząd) z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z UE. Gmina skargą kasacyjna zaskarżyła powyższy wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że aneks nr 2 przedłużający pierwotny termin realizacji zamówienia, był zmianą istotną oraz został dokonany z naruszeniem regulacji ustawy Prawo zamówień publicznych; - art. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, przez przyjęcie, że sam brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej i obligacyjnej zawartego aneksu, mimo iż okoliczności dokonania czynności uzasadniają jego zawarcie, skutkuje uznaniem aneksu za niedopuszczalny, gdy decydujące znaczenie winna mieć analiza przesłanek i uwarunkowań realizacji umowy a nie jedynie skrajnie formalistyczny wymóg wyraźnego i prawidłowego wskazanie podstawy aneksu, gdy z całokształtu dowodów złożonych w postępowaniu, niewątpliwie wynika że jest on dopuszczalny i uzasadniony w świetle regulacji ast. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych; - art. 3531 Kodeksu cywilnego w związku z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez ich niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że regulacje ustawy Prawo zamówień publicznych uniemożliwiały skarżącej i wykonawcy przedłużenie terminu realizacji przedmiotu umowy; - art. 3531 Kodeksu cywilnego w związku z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że regulacje ustawy Prawo zamówień publicznych uniemożliwiają przedłużenie terminu realizacji przedmiotu umowy aneksem po wykonaniu robót dodatkowych objętych uprzednim i protokołami konieczności; - art. 65 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie sprzecznej z wolą stron interpretacji pojęcia "front robót", którym strony zgodnie objęły również dostępność materiałów budowlanych, a nie jedynie miejsce wykonywania czynności budowlanych, wbrew zgodnej woli stron umowy. Z uwagi na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zgodnie z przywołanym art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna – w kontekście podniesionych przez Gminę zarzutów – została skonstruowana wadliwie, w sposób uniemożliwiający jej uwzględnienie, co trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem judykatury skuteczne zakwestionowanie niewłaściwego stosowania prawa materialnego jest możliwe wyłącznie wraz z zakwestionowaniem ustaleń faktycznych. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (p. wyrok NSA z 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 6/17; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Tymczasem Gmina, kwestionując szereg ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, zaaprobowanych przez WSA, w żadnym zakresie nie formułuje w skardze kasacyjnej zarzutów ukierunkowanych na podważenie stanu faktycznego sprawy. Kwestie przyczyn zawarcia zakwestionowanego przez organ Aneksu nr 2, w tym przyczyn i potrzeby wydłużenia terminu wykonania zamówienia dokonanego tym Aneksem oraz doniosłości Aneksu nr 2 dla realizacji zamówienia publicznego są typowymi przykładami ustaleń faktycznych. Ustaleń dokonanych przez organ, uznanych zaskarżonym wyrokiem przez WSA za prawidłowe, w przedmiotowym zakresie Gmina konsekwentnie nie podziela. Pomimo to próżno w skardze kasacyjnej szukać zarzutów ukierunkowanych na podważenie niekorzystnych dla skarżącego ustaleń faktycznych. W szczególności zakresem skargi kasacyjnej nie zostały objęte jakiekolwiek przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa), dotyczące ustalania faktów oraz oceny dowodów (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), które to przepisy stanowiły podstawę dokonania przez organ kwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych. Podkreślić należy, że legalność stosowania wymienionych wyżej przepisów kontrolował WSA w zaskarżonym wyroku. W judykaturze kwestię tę ujmuje się w ten sposób, że to przepisy, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych powinny stanowić podstawę zarzutów kasacyjnych, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie których sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności postępowania prowadzonego przez właściwy w tej sprawie organ. (p. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3013/19). Już zatem z tej przyczyny skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona i podlega oddaleniu a limine. Nie może bowiem z istoty rzeczy odnieść skutku skarga kasacyjna, która nie obejmuje zakresem zaskarżenia kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, niekorzystnych dla skarżącego, z których organ następnie wyprowadził wnioski dotyczące konieczności zastosowania określonych norm prawa materialnego. Równolegle należy podkreślić, iż Gmina – co także trafnie dostrzegł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie objęła zakresem zaskarżenia żadnego z przepisów stanowiących podstawę przypisania jej nieprawidłowości, dokonania wymiaru korekty finansowej i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, przyjętych przez organ jako podstawa prawna wydania zaskarżonych decyzji, których następnie prawidłowość stosowania była przedmiotem rozważań WSA. I tak zakresem zaskarżenia, w ramach art. 174 pkt 1 ppsa, tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie objęto: art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L. z 2013 r., Nr 347, str. 320 ze zm.), art. 24 ust. 1, ust. 5-7 i ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), § 2 ust. 1, § 3, § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971). Wymienione przepisy stanowiły bezpośrednią materialno-prawną podstawę przypisania Gminie nieprawidłowości, wymiaru korekty finansowej oraz wydania decyzji w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu. Tym samym wszelkie pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem Gmina nie objęła zakresem zaskarżenia przepisów stanowiących podstawę przypisania jej nieprawidłowości, wymiaru korekty finansowej oraz wydania w stosunku do niej decyzji o zwrocie dofinansowania i tym samym podstawę oddalenia jej skargi przez WSA, to niniejsza skarga kasacyjna jako bezzasadna podlega oddaleniu. Gmina nie kwestionuje bowiem, że podstawy przypisania jej nieprawidłowości, wymiaru korekty finansowej oraz orzeczenia w stosunku do niej obowiązku zwrotu zostały przez WSA i organ poddane prawidłowej wykładni i zostały w stosunku do niej prawidłowo zastosowane. Pozostałe zaś zarzuty, skoro nie kwestionują prawidłowości wykładni i zastosowania tych przepisów, nie podważają tym samym zasadności i zakresu samego obowiązku zwrotu, orzeczonego na ich podstawie. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi (art. 183 § 1 ppsa), które z kolei wyznaczają podniesione w skardze zarzuty i zakres zaskarżenia. Z kolei same zarzuty materialne – skonstruowana na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – także zostały sformułowane wadliwie, ponieważ w ich ramach Gmina próbuje zakwestionować ustalenia faktyczne, poczynione przez organ, które następnie legły u podstaw zaskarżonego wyroku, w szczególności w kwestii rzeczywistych przyczyn zawarcia Aneksu nr 2. Jak zaś wskazano powyżej, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego o tyle tylko może zostać uwzględniony, o ile łączy się zarzutem naruszenia prawa procesowego, skutecznie podważającym ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zastosowania danej normy prawa materialnego. W orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Nieskuteczność zarzutów naruszenia praw a procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku może być bowiem skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (p. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2330/19). Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są chybione także z innych przyczyn. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zwrócić należy uwagę, iż powołany przepis ma sześć osobnych punktów dalsze jednostki redakcyjne w postaci liter, a obowiązkiem skarżącej kasacyjnie było wskazanie, którą konkretnie normę obejmuje zakresem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się i zastępować skarżącej kasacyjnej w poprawnym formułowaniu zarzutów, brak dokładnego wskazania naruszenia konkretnej jednostki redakcyjnej czyni taki zarzut bezpodstawnym. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pozostałe zarzuty naruszenia przepisów art. 3531 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych i art. 65 Kodeksu cywilnego, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wyjaśniono wyżej, aby do ich uwzględnienia doszło, należało przede wszystkim postawić skutecznie – w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa – zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tych jednakże nie zawarto ani w petitum, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (8.100 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.