III SA/Po 559/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi Muzeum Regionalnego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranej dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Muzeum Regionalnego w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. wydanej w sprawie zwrotu dotacji do budżetu Powiatu [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną przez odwołującego decyzją Starosta [...] określił kwotę dotacji pobranej nienależnie przez Muzeum Regionalne jako organ prowadzący Niepubliczne Schronisko Młodzieżowe- [...] w [...] i przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...]. W złożonym w terminie odwołaniu zarzucono organowi błędną wykładnię i przyjęcie, że rokiem bazowym w rozpatrywanej sprawie jest rok 2018 (pkt 25) a rokiem budżetowym rok 2020 (pkt 26) i stwierdzenie, że odwołujący nie spełnił kryteriów uprawniających go do otrzymania dotacji za rok 2020 r. podczas, gdy dla dotacji udzielanych na 2020 rok , rokiem bazowym jest 2019 rok a rokiem budżetowym rok 2020. Z dowodów złożonych przez stronę wynika, że Muzeum przekazało wszystkie wymagane informacje i dane do Systemu Informacji Oświatowej za 2019 rok a tym samym, zdaniem odwołującego się Muzeum spełniło wymogi do otrzymania dotacji na 2020 rok. W konsekwencji strona odwołująca zarzucała organowi naruszenie art. 253 ust. 4 ustawy z dnia 27 września 2020 r. o finansach publicznych , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że kwota dotacji otrzymanych za sporny okres jest kwotą nienależną. Nadto zarzucano zaskarżonej decyzji naruszenie proceduralne- art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o pisemne interpretacje Ministerstwa Edukacji Narodowej, art. 7 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej t.j. art. 2 pkt 25 i 26 ustawy o finansach publicznych , na korzyść strony. SKO w [...] powołało przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wskazując , że osoby takie jak strona postępowania mogą otrzymać dotacje z budżetu powiatu na zasadach określonych przez radę powiatu. Z art. 33 ust. 1 ww ustawy wynika, że dotacje, m.in. takie jak omawiana, są przekazywane pod warunkiem, że ( pkt 2) placówka taka jak strona postępowania przekaże do systemu informacji oświatowej dane według stanu na dzień [...] września roku bazowego, w przypadku dotacji takich jak omawiane. W związku z faktem, że powiat [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r. otrzymał metryczkę subwencji oświatowej na rok 2020 , w której nie była ujęta kwota Niepublicznego Schroniska Młodzieżowego[...], wystąpiono do Ministerstwa Edukacji Narodowej o wyjaśnienie braku subwencji oświatowej na to Schronisko. Ustalono, że Schronisko nie przekazało danych do Systemu Informacji Oświatowej za rok szkolny 2018/2019, co spowodowało brak naliczenia kwoty subwencji na 2020 rok bowiem nie spełniło ono warunków otrzymania dotacji określonych w ww przepisach . Organ odwoławczy powołał przy tym definicję "roku bazowego" oraz "roku budżetowego" wskazaną w art. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 . Zgodnie z tym ostatnim aktem w podanej w nim definicji bazowym rokiem szkolnym jest rok szkolny 2019/2020. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że subwencja oświatowa dla szkolnych schronisk młodzieżowych liczona była wg założeń: waga P64, która obejmuje korzystających ze schronisk młodzieżowych. Iloczyn liczby miejsc i liczby miesięcy użytkowania w poprzednim roku szkolnym. Jako podstawę prawną zwrotu dotacji, SKO wskazało przepis art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2016r. o finansach publicznych. W skardze skarżące Muzeum Regionalne w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów procesowych: - art. 138 §2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja ta winna zostać uchylona w całości, - art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji, - art. 77 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny materiału dowodowego , - art. 7 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 pkt 25 i 26 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rokiem bazowym w niniejszej sprawie jest rok szkolny 2018/2019 a rokiem budżetowym 2020 podczas, gdy dla dotacji udzielanych na 2020 rok rokiem bazowym (pkt 25) będzie rok 2019 a rokiem budżetowym- 2020 (pkt 26), - art. 253 ust. 4 ustawy z dnia 27 września 2020 r. o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że kwota otrzymanych dotacji za sporny okres jest kwotą nienależną podczas, gdy strona skarżąca spełniała wszystkie kryteria do jej otrzymania, co winno skutkować umorzeniem postępowania, - § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2020 roku, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozporządzenie to ma zastosowanie do procedury przydzielania dotacji dla placówek oświatowych podczas, gdy ma ono zastosowanie jedynie do podziału subwencji (udzielanych przez Skarb Państwa) dla jednostek samorządu terytorialnego i nie jest aktem wykonawczym do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że akt przywołany przez organy obydwu instancji- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. nie ma w sprawie zastosowania bowiem jest to akt wykonawczy do ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że nie jest aktem wykonawczym do przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W odpowiedzi na skargę , organ wniósł o jej oddalenie powielając swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym( art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325, ze zm.)., dalej "p.p.s.a.". Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostało wydane [...] kwietnia 2021 r. i dotyczyło przesłania organowi stanowiska strony skarżącej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie określenia do zwrotu dotacji pobranej nienależnie w wysokości [...] zł przez Muzeum Regionalne w [...]- organ prowadzący Niepubliczne Schronisko Młodzieżowe- [...] w [...]. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019.869). Organ powołał przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przepis ten stał się podstawą prawną do żądania przez organ od strony postępowania zwrotu dotacji. Organ bowiem uznał dotację za pobraną nienależnie na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. 2020.2029) ponieważ dotacje są przekazywane podmiotom, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy m.in. pod warunkiem, że podmiot ten przekaże dane do systemu informacji oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Strona postępowania będąca podmiotem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy według organu tego nie uczyniła bowiem powiat [...] otrzymał metryczkę subwencji oświatowej na rok 2020, w której nie była ujęta kwota na Niepubliczne Schronisko Młodzieżowe[...] i po wyjaśnieniach w Ministerstwie Edukacji Narodowej okazało się, że waga P64 obejmuje korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych w poprzednim roku szkolnym oraz, że w SIO nie wykazano danych placówki za rok szkolny 2018/2019 w wyniku czego nie została uwzględniona w kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020. Schronisko zaś wypełniło dane za rok szkolny 2019/2020. Organ dokonując interpretacji pojęcia "roku bazowego" w tym przypadku odwołał się do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz.U.20192446), w którym to akcie w definicji wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o bazowym roku szkolnym – rozumie się przez to rok szkolny 2019/2020 (§ 1 pkt 2 ppkt 4) . Biorąc pod uwagę definicję roku bazowego podaną w art. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, organ uznał, że strona winna podać dane do SIO za rok szkolny 2018/2019. Skarżący już w odwołaniu zarzucił organowi błędne zastosowanie ww aktu prawnego. Uznał bowiem, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. nie ma zastosowania do procedury przydzielania dotacji dla placówek oświatowych a jedynie ma zastosowanie do podziału subwencji udzielanych przez Skarb Państwa dla jednostek samorządu terytorialnego i nie jest aktem wykonawczym do ustawy o finansach publicznych. Wydając rozporządzenie Minister Edukacji Narodowej działał z upoważnienia udzielonego w art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nadto skarżący w odwołaniu złożonym od decyzji wydanej przez organ I instancji wskazał, że organ nie może wydać decyzji w oparciu o pisemne interpretacje Ministerstwa Edukacji Narodowej bowiem nie stanowi ona źródła prawa i nie może być podstawą rozstrzygania, a takową interpretację organ powołał. Wydając zaskarżoną decyzję SKO w [...] w ogóle nie odniosło się do powyższego zarzutu. Należy zauważyć, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istotne okoliczności uzasadniające ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu orzekającego w sprawie o zwrot dotacji . Na podstawie art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest przy tym aby stan faktyczny sprawy został oceniony na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ważną czynnością organu już po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną (subsumpcja). Czynność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia przesłanki do zwrotu dotacji jako nienależnie pobranej, całkowicie nie odniósł się do stawianych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów. W szczególności powielił uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji nie wyjaśniając dlaczego zastosował kwestionowany przez odwołującego akt prawny, nie dokonał jego wykładni prawnej, nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. ma zastosowanie w omawianej sprawie a tego żądała strona kwestionując dany akt prawny. Realizacja obowiązku wynikającego ze wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności (zarzut strony dotyczący wydania decyzji w oparciu o interpretacje nie będącą źródłem prawa) powinna polegać na przyjęciu prawidłowej wiążącej podstawy do żądania od strony zwrotu dotacji jako nienależnej. Dlatego po dokładnym wyjaśnieniu powyższej kwestii t.j. należytym ustaleniu i wykładni wiążącej podstawy prawnej dla przekazania przez Schronisko danych, możliwym będzie ustalenie czy w omawianej sprawie mamy do czynienia z nieznależnie pobraną dotacją. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona ustalenia wiążącej podstawy dla przyjęcia czy strona postępowania wykonała ciążący na niej obowiązek przekazania danych do SIO czy też można uznać, że obowiązku tego nie wykonała , co przekłada się na dalsze konsekwencje. Z powyższych względów Sad uznał, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i ustosunkowania się do zarzutu odwołującego i na podstawie art. 145§ 1 pkt c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 p.p.s.a.