I OSK 3335/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1166/19 w sprawie ze skargi E.G., A.L., B.L., E.L., K.S., L.T., L.B., M.K., M.S., P.C., P.M., P.F., S.W., T.W. i W.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza solidarnie od E.G., A.L., B.L., E.L., K.S., L.T., L.B., M.K., M.S., P.C., P.M., P.F., S.W., T.W. i W.S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r. po rozpoznaniu skargi E.G., A.L., B.L., E.L., K.S., L.T., L.B., M.K., M.S., P.C., P.M., P.F., S.W., T.W. i W.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rolnictwa rozstrzygnięciem z [...] lipca 1953 r. uchylił orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lutego 1945 r. wyłączające spod parcelacji gospodarstwo rolne o powierzchni 52,4047 ha uregulowane w księdze wieczystej "K." powiatu [...] jako niepodpadające pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3 poz. 13), dalej: dekret PKWN, i uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlega temu przepisowi. Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku W.R. stwierdził w całości nieważność orzeczenia z [...] lipca 1953 r. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność swojego rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca zmarł [...] listopada 2015 r., w związku z czym kontrolowana decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi rażące naruszenie prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagali się uchylenia tej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, w związku z czym ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślił, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1953 r. ma przede wszystkim skutek prawnorzeczowy, co powoduje, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być automatycznie uznane za rażące naruszenie przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Uzasadniając powyższy zarzut organ podniósł, że podział na decyzje osobowe i rzeczowe jest podziałem wypracowanym przez doktrynę i nie jest podziałem zupełnym. Zaznaczył, że powyższy podział aktów administracyjnych ma znaczenie na gruncie wykonalności decyzji, a nie na płaszczyźnie naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół problematyki stwierdzenia czy skierowanie decyzji administracyjnej (w zależności od jej rodzaju) do osoby nieżyjącej stanowi naruszenie przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych generalnie skierowanie decyzji do osoby zmarłej uznawane jest za kwalifikowaną wadę decyzji skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 30 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci osoby fizycznej. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19). Wyjątkowo orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza skierowanie decyzji rzeczowej do osoby zmarłej, uznając to uchybienie za wadę niestanowiącą rażącego naruszenia prawa. Należy jednak uwzględnić, iż administracyjne akty rzeczowe zmierzają do określenia statusu prawnego określonej rzeczy wyłącznie w oderwaniu od aspektu osobowego. Na ich podstawie powstają rzeczowe stosunki administracyjnoprawne nawiązane zatem w celu uregulowania pozycji konkretnej rzeczy, a nie sytuacji prawnej określonej osoby. Innymi słowy administracyjny akt rzeczowy kierowany jest do rzeczy w tym znaczeniu, że przedmiotem jego regulacji będzie wyłącznie status prawny rzeczy w oderwaniu od statusu jej dysponenta i określany jest jako akt administracyjny bez adresata. Przykładowo ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 210 ust. 1, iż wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych (...). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja organu dotyczyła kontroli prawidłowości wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2015 r. skierowanej m.in. do nieżyjącego w momencie jej wydania jednego z wnioskodawców. Przedmiotem tego aktu była z kolei kontrola prawidłowości wydania przez Ministra Rolnictwa rozstrzygnięcia z [...] lipca 1953 r. dotyczącego podlegania gospodarstwa rolnego, stanowiącego współwłasność określonych osób fizycznych, pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja z [...] grudnia 2015 r. niewątpliwie oddziaływała na sytuację prawną osób, które powoływały się na określony interes prawny jako spadkobiercy dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Zasadnie zatem podnosi autor skargi kasacyjnej, iż decyzja z [...] grudnia 2015 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1953 r. nie może być uznana za oderwana od aspektu osobowego. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skierowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia z 2015 r. do osoby zmarłej w dacie jego wydania powoduje, że orzeczenie to obarczone było istotną wadą, która powinna skutkować stwierdzeniem jego nieważności. W świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2019 r. Decyzja z 2015 r. skierowana została do osoby zmarłej przed jej wydaniem, tj. podmiotu, który utracił przymiot strony postępowania administracyjnego na skutek ustania zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. W konsekwencji powyższego ocena wyrażona przez Sąd pierwszej instancji dokonana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).