II SA/Kr 946/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Firma A z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: budynku oznaczonego, jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie parteru, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. " [...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołanie od tej decyzji wniosła, a następnie wycofała Firma A z siedzibą w W.. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 137 i art. 123 k.p.a. odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania. Odwołanie od decyzji PINB wniósł także M. W.. Wojewoda [...] po rozpoznaniu powyższych odwołań decyzją z dnia 9 lipca 2019 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki Nr [...], z dnia 6 grudnia 2017 r., znak: [...] i umorzył, postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie do treści pozyskanych akt organu I instancji: 1. znak ROiK [...]: Zawiadomieniem z dnia 19 września 2016 r. znak: ROIK [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową dawnego budynku stołówki, oznaczonego jako nr [...], będącego częścią Zakładu Produkcji Wyrobów Tytoniowych położonego na działce [...] obr. 62 Śródmieście w K.. Postępowanie zakończone wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBudU decyzją z dnia 17 listopada 2016 r., Nr [...] nakładającą na Inwestora (Krzysztof Zgórkiewicz i M. W., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. Alternatywa) obowiązek wykonania określonych czynności, polegających na przedłożeniu wskazanych w decyzji dokumentów. Żądane dokumenty, w tym inwentaryzacja lokalu "Weźże K. " wpłynęły do PINB w dniu 6 października 2017 r. 2. znak ROiK [...]: Zawiadomieniem z dnia 30 października 2017 r. znak: ROIK [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB nr [...]. Postępowanie zakończone wydaną na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 PrBudU decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r., Nr [...] znak: ROIK [...] stwierdzającą, że roboty budowlane wykonane w związku z przebudową budynku nr [...] zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, W treści uzasadnienia wprost wskazano, że roboty budowlane zostały wykonane w lokalu gastronomicznym "[...]". 3. znak ROiK [...] (w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2019 r. Wojewoda sprostował to oznaczenie na znak: ROiK [...] – jest to sprawa obejmująca postępowanie przed organem I instancji, będąca przedmiotem postępowania odwoławczego) Zawiadomieniem z dnia 5 września 2017 r. organ I instancji poinformował ustalone strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie: zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w zakresie parteru, dokonanej bez zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej". Postanowieniem z dnia 5 września 2017 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 PrBudU nałożył na Spółkę obowiązek wstrzymania użytkowania lokalu gastronomicznego "[...]" wraz z obowiązkiem przedłożenia w terminie do 30 listopada 2017 r. dokumentów w tym postanowieniu wskazanych. Po ustaleniu, że lokal nie zaprzestał użytkowania PINB zakończył postępowanie wydaną na podstawie art. 71 a ust. 4 PrBudU decyzją nakazująca Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. MWINB po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. i PrBudU w zakresie prowadzącym do wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, w której postępowanie prowadzone w oparciu o treść art. 71 i 71a PrBudU jest bezprzedmiotowe. Akta znak: ROiK [...] (po sprostowaniu wymienionym wcześniej postanowieniem) i znak: ROiK [...] zdaniem organu w sposób nie budzący wątpliwości dokumentują, że uruchomienie lokalu gastronomicznego "[...]" poprzedzone zostało robotami budowlanymi, które PINB zalegalizował w ramach procedury określonej treścią art. 50-51 PrBudU. Skarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy proceduralne wskazane w art. 71 a PrBudU. Wskazano na istniejące orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej następstwo samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wynika z niego, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 PrBudU, w toku którego ustalono iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia następczego postępowania administracyjnego opartego o treść art. 71a PrBudU, jako że niebudzące wątpliwości ustalenie, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, daje podstawy wyłącznie do prowadzenia postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 PrBudU Zakres stwierdzonych przez PINB prawa dotyczył robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 PrbudU, a nie z art. 71a PrbudU. Podkreślono, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do stanu zgodności w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 PrbudU w zw. z art. 104 k.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 PrbudU zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Inne rozumienie tych przepisów przez PINB, doprowadziło do sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, co wprost prowadzi do unicestwienia zalegalizowanych przez PINB robót budowlanych, a w konsekwencji narusza zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją (por. art. 110 k.p.a.). Jak wskazuje organ odwoławczy - w sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego (art. 71a PrBudU) skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie zakończonymi postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 50-51 PrBudU , bowiem postępowanie oparte o treść art. 71a należało uznać za bezzasadne i umorzyć. Bezzasadnym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o normę prawa materialnego nie mającą zastosowania dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. PINB słusznie znalazł indywidualny interes prawny po stronie przedsiębiorców: K. Z. i M. W., którzy prowadząc działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] wykonali i prowadzą lokal gastronomiczny pn. "[...]", a także Firma A z siedzibą w W., będącą użytkownikiem wieczystym zabudowanej działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. (księga wieczysta Nr KR l [...]). Nieprawidłowo natomiast ustalił, że stroną postępowania pozostaje również Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, bowiem przekazanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie powoduje czasowe przeniesienie praw właścicielskich ze Skarbu Państwa na użytkownika wieczystego. Odnosząc się do pozostałych kwestii poruszanych w odwołaniu MWINB wskazał, że ze względu na wykazaną bezprzedmiotowość postępowania nie mają one w sprawie istotnego znaczenia i ze względu na treść art. 12 k.p.a. (prostota postępowania) odstąpiono od odrębnego ich omawiania. W MWINB zarejestrowano 15 postępowań odwoławczych od wydanych przez PINB decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynków (lub ich części) zlokalizowanych przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K.. Adresowana do organu pierwszej instancji treść art. 62 k.p.a. stanowi, iż " W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony." PINB wszczynając z urzędu postępowania mógł rozważać zastosowanie treści w/w przepisu, jednak przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniach odwoławczych. Organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wszczęte przed organem I instancji. Opisaną wyżej decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w W.. Wniosła o uchylenie obu tych aktów w całości. W skardze, sporządzonej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, nie wskazano na naruszenie żadnego przepisu prawa. Podniesiono, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucono, iż organ odwoławczy pomija fakt zanieczyszczenia gruntu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Organ odwoławczy nie powinien mechanicznie uznawać, ze jak była zalegalizowana jakaś samowola budowlana, to już samowoli użytkowej nie może być. Decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do spółki, która zamierzała ją wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degradowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody spółki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Apelacja jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał sprawę za bezprzedmiotową jest wadliwa. Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r poz. 2096 ze zm.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie przepis art. 138 § 1 K.p.a. pkt 2 przewidujący możliwość umorzenia postępowania przed organem I instancji należy wykładać w ten sposób, ze organ odwoławczy może po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji umorzyć postępowanie jedynie wtedy, gdy stwierdzi, że postępowanie z jakichkolwiek przyczyn było bezprzedmiotowe. (Roman Hauser , Marek Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2014 r s. 579 i nast.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ( art. 105 k.p.a.) oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe - to jest brak elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego, oraz przedmiotowe – gdy sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie żadna z wyżej wymienionych przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją, w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Wydana przez organ II Instancji decyzja prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów ustawy prawo budowlane bezsprzecznie wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych, ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm. ( akta znak : ROiK [...], zakończone decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził je w sposób niepełny tj. tylko, co do samych robót budowlanych ( stwierdzono "stan bezpieczny i zgodny z prawem" na podstawie przedłożonych dokumentów technicznych), a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Wadliwa była także decyzja organu I instancji. Organ I Instancji orzekł decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust 4 ustawy prawo budowlane. W tym zakresie rację ma organ II instancji wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania podstawa prawa materialnego z art. 71a prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust 6 pkt 1 ustawy jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. Ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo i doktryna prezentują stanowisko, że w tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 ustawy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016 II OSK 2577/15 wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.b. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Podobne stanowisko zajął wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2008 II OSK 119/07 (także Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany). W tej sytuacji organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak ROiK [...] z dnia 6 grudnia 2017 r.) wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.) względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji PINB. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nakazanie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" budynku oznaczonego, jako nr [...] określone zostało zbyt ogólnie i rzeczywiście powstają uzasadnione wątpliwości, na czym konkretnie miałoby w niniejszej sprawie polegać działanie zobowiązanego, zmierzające do wykonania tak sformułowanej decyzji. Określając obowiązki zobowiązanego organ musi mieć, bowiem na względzie tę okoliczność, że kompleks poprzemysłowy na ul. [...] po likwidacji [...] przez lata nie był użytkowany w żaden konkretny sposób. Wskazać na koniec należy, że nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów w zakresie istnienia lub nieistnienia stosunków obligacyjnych -najmu pomiędzy stronami. Organ jest jedynie obowiązany kierować nakazy wydawane w procedurze legalizacyjnej do podmiotów posiadających aktualne prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy jest obowiązany ustalić stan faktyczny i prawny, ale nie jest uprawniony aby rozstrzygać o stanie prawnym, bo w sprawach tego rodzaju właściwy jest sąd powszechny. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach do sygn. akt II SA/Kr 470/19 i II SA/Kr 691/19 zakończonych wyrokami z dnia 18 lipca 2019 r i 19 września 2019 r. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) a o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 tej ustawy.