III OSK 664/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Ś. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 369/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Ś. [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia do rzeki ścieków komunalnych oraz odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 369/18, którym po rozpatrzeniu skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "W." Sp. z o.o. uchylono decyzję w/w organu z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia do rzeki ścieków komunalnych oraz odprowadzania do wód wód opadowych i roztopowych oraz zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 i 5 oraz art. 14 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) określił skarżącemu za okres [...] 2018 r. - [...] 2018 r. opłatę stałą w łącznej wysokości [...] zł za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki ścieków komunalnych oraz odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, w tym za zrzut ścieków wylotami 1 (kwotę [...] zł), 2 (kwotę [...] zł) i 3 (kwotę [...] zł) oraz wód opadowych i roztopowych wylotem 4 (kwotę [...] zł). Decyzja określała ponadto kwoty rat kwartalnych i terminy ich zapłaty na podany rachunek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] 2016 r., którym wydano Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji "W." Sp. z o.o. w J. pozwolenie na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki B.: - istniejącym wylotem W1 oczyszczonych ścieków komunalnych w ilości Qśrd=[...] dm3/d, Qmaxd=[...] m3/d, Qmaxh=[...] m3/h i Qmaxr=[...]m3/rok, - istniejącym wylotem W2 nadmiaru oczyszczonych mechanicznie ścieków pochodzących z kanalizacji ogólnospławnej, w ilości Qmax [...] dm3/s i Qmaxr=[...] m3/rok, - istniejącym wylotem W3 nadmiaru ścieków pochodzących z kanalizacji ogólnospławnej, w ilości Qmax= [...] dm3/s i Qmaxr=[...] m3/rok, - istniejącym wylotem rowu odwodniającego W4 wód opadowych i roztopowych pochodzących ze zlewni leżącej powyżej oczyszczalni, w ilości: Qśrd=[...] m3/d, Qmax=[...] dm3/s, Qmaxr=[...] m3/rok. Organ nie uwzględnił reklamacji w zakresie zrzutu ścieków wylotami 1, 2 i 3, gdyż istotą opłaty stałej jest gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków, o czym świadczy treść art. 271 ust. 5 ustawy mówiący o określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu nie występują parametry Qmax/h (wylot 1) lub Qmax (pozostałe wyloty). Wskaźniki godzinowe lub dobowe określają zdaniem organu maksymalną możliwą ilość zrzutu ścieków do rzeki przez 365 dni, a nie parametr Qmax/r i powinny stanowić podstawę wyliczenia spornej opłaty stałej obok stawki opłaty i czasu wyrażonego w dniach. Odnośnie wylotu 4 dotyczącego odprowadzania do wód wód opadowych i roztopowych, reklamacja była uzasadniona zdaniem organu w zakresie jednostkowej stawki opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Jednocześnie organ stwierdził, że skoro art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że podstawą obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość tych wód, wyrażona w m3/s, wielkość tą określa parametr Qmax a nie parametr Qmaxr. Omawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ omówił następnie art. 273 ust. 6, art. 298 pkt 1, art. 271 ust. 5 i ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 10 i 6 rozporządzenia RM z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz. U. poz. 2502). Opłaty za wprowadzanie ścieków organ obliczył jako iloczyny stawki opłaty [...] zł i 365 jako ilości dni oraz maksymalnych ilości ścieków wyrażonych w m3/s. Ten ostatni czynnik organ obliczył z ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w m3/h lub dm3/s. W przypadku opłaty za odprowadzanie wód organ przyjął stawki [...] zł oraz pozostałe czynniki, 365 oraz ilość po przeliczeniu z dm3/s. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 271 ust. 4 i 5 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy przez określenie ilości ścieków lub wód niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ pominął ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne ilości ścieków wyrażone w m3/rok. Ilości przyjęte przez organ kilkakrotnie przekraczają te limity. Ustalone w pozwoleniu maksymalne ilości dozwolone chwilowo, nie powinny służyć obliczeniu maksymalnych ilości ścieków wprowadzanych stale w ciągu roku. Wyloty 2 i 3 to przelewy burzowe o znaczeniu wspomagającym, które nie były wykorzystywane w latach 2008-2017. Wszelkie parametry pracy oczyszczalni należy rozpatrywać w skali roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ przyjął największą maksymalną ilość wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym do przeliczenia jej na wymagany w art. 271 ustawy wskaźnik m3/sek, gdyż tak zalecił właściwy minister w piśmie z dnia 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty ([...] zł - § 10 rozporządzenia), czasu wyrażonego w dniach (domyślnie 365 i 366 w latach przestępnych) oraz określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne). Dalej podniósł, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 roku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) nie określano ilości wyrażonych w m3/s. Organ powinien zatem dokonać przeliczenia ilości podanych w pozwoleniu wodnoprawnym według innych mierników, na m3/s, skoro ustawodawca nie zadbał o podanie metody tego przeliczania. Podawana maksymalna wielkość godzinowa, dotyczy poboru chwilowego w przypadkach incydentalnych i nie daje się z niej wyprowadzić dozwolonego rozmiaru poboru rocznego, zresztą określanego w pozwoleniach na znacznie niższym poziomie. Opłata zaś jest wymierzana za okres roczny poboru. Dalej sąd stwierdził, że dokonana przez organ interpretacja przepisów nasuwa obawy naruszenia szeregu zasad prawnych ukształtowanych przy dokonywaniu wykładni ustaw ustanawiających daniny publiczne (zakaz wykładni celowościowej, zasada in dubio pro tributario lub zakaz stosowania zasady in dubio pro fisco czyli wykładni na niekorzyść podatnika). Nie daje się ona w końcu pogodzić z zasadą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., nakazującej rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości przy wykładni ustawy, na korzyść strony obciążanej obowiązkiem w drodze decyzji. Sąd uznał, że organ ma rację, iż opłata stała nie jest ustalana w zależności od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego, jak to następuje w przypadku opłaty zmiennej (art. 270 ust. 8 ustawy). Opłata stała pozwala na pokrycie innych kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (patrz art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 24 i 25, art. 35, art. 267 ustawy), przy czym ustawa nie określa celów lub przeznaczenia tej opłaty. Ustawa wskazuje natomiast jako jeden z czynników jej obliczenia "maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym". Pozwolenie wodnoprawne z 2016 r. obejmuje wprowadzanie do rzeki ścieków przez wylot 1 w określonych ilościach dla Qśrd, Qmaxd, Qmaxh i Qmaxr, natomiast według organu ilość została określona jedynie dla Qmaxh, przez wyloty przelewów burzowych 2 i 3 w ilościach podanych dla Qmax w dm3/s i Qmaxr w m3/rok, przy ograniczeniu średniej rocznej liczby zrzutów. Ponadto obejmuje wprowadzanie wylotem rowu odwadniającego W4 wód opadowych i roztopowych w ilościach określonych dla Qśrd, Qmax i Qmaxr. Organ przyjął do przeliczeń ilości wyrażone w dm3/s dla Qmax (wyloty 2, 3 i 4), pomijając rozważenie wskaźników Qmaxr w m3/rok. W reklamacji skarżący podał, że określona dla W1 ilość ścieków wyrażona w Qmaxd daje po przeliczeniu podaną w pozwoleniu ilość Qmaxr. Natomiast przeliczenie ilości podanej jako Qmaxh daje w ujęciu rocznym ilość ponad dwukrotnie przekraczającą dozwoloną ilość Qmaxr. Do określenia maksymalnego zrzutu rocznego nie może służyć dopuszczona sporadycznie ilość podana w Qmaxh. Dokonanie takiego zrzutu stanowiłoby przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiednio nie należy maksymalnych zrzutów rocznych dla W2 i W3 obliczać według Qmax w ilościach według dm3/h, gdyż wówczas również uzyskany wynik przekracza niemal dwukrotnie dopuszczalną ilość roczną dla W2 i ponad trzykrotnie dla W3. Skarżący nie uzyskał pozwolenia na zrzut w ilościach podanych w dm3/h przez cały rok. Analogicznie zawyżenie przyjętego przez organ czynnika nastąpiło dla W4, gdzie przeliczenie Qmax w ujęciu dm3/s na cały rok, oznacza ponad pięciokrotne przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego rozmiaru odprowadzania wód ustalonego w pozwoleniu wskaźnikiem Qmaxr w m3/rok. Ostatecznie Sąd uznał skargę za uzasadnioną, bowiem określenie opłaty rocznej bez uwzględnienia maksymalnego zrzutu ścieków lub wód w ujęciu rocznym z wykorzystaniem ilości dopuszczalnych w szczególnych okolicznościach dla m3/h lub dm3/s, było sprzeczne z pozwoleniem wodnoprawnym stanowiącym podstawę dla obliczenia opłaty stałej, a w konsekwencji naruszało odpowiednio art. 271 ust. 4 i 5 ustawy. Argument organu, że pobiera opłatę za "gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków" nie tłumaczy, dlaczego z określonych w pozwoleniu wodnoprawnym rozmaitych maksymalnych ilości ścieków lub wód, wybrał ilość najmniej korzystną dla zobowiązanego, a przy tym niezgodną z dopuszczalną maksymalnie w pozwoleniu ilością roczną. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie od strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków oraz wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzeniu ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość ścieków (wód opadowych i roztopowych), która może być wprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków (wód opadowych i roztopowych) (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne chwilowe wprowadzenie ścieków (wód opadowych i roztopowych) w m3 na godzinę, a nie maksymalne roczne wprowadzenie ścieków (wód opadowych i roztopowych), co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków oraz wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w L. PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków oraz wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi na podstawie maksymalnego rocznego wprowadzania ścieków (wód opadowych i roztopowych), który jako odzwierciedlający rzeczywiste wprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) jest zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w L. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków oraz wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości ścieków (wód opadowych i roztopowych) możliwej do wprowadzenia do wód lub do ziemi, jaką można wprowadzić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość ścieków (wód opadowych i roztopowych), którą można wprowadzić do wód lub do ziemi w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków (wód opadowych i roztopowych), innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość wprowadzenia ścieków (wód opadowych i roztopowych) i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków (wód opadowych i roztopowych) wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W mechanizmie ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi znajduje się czynnik w postaci "maksymalnej ilości ścieków (wód opadowych i roztopowych) wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego". Oznacza on maksymalną ilość ścieków (wód opadowych i roztopowych), którą podmiot korzystający z tej usługi wodnej może wprowadzić do wód lub do ziemi w dowolnym momencie. Dalej podniesiono, że z treści przepisu art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi dokonuje się przez pomnożenie trzech czynników, tj. jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków (wód opadowych i roztopowych) wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Treść wszystkich czynników składających się na wzór służący ustaleniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym również w odniesieniu do czynnika "maksymalnej ilości ścieków (wód opadowych i roztopowych) wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne ustala maksymalną ilość wprowadzanych ścieków (wód opadowych i roztopowych) w m3 na godzinę, a nie na sekundę, to z uwagi na dyspozycję przepisu art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego należy dokonać jego przeliczenia na sekundę. Charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację możliwości odbiorczych odbiornika w ilości, która umożliwia korzystanie z niego w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwych do wprowadzenia ścieków (wód opadowych i roztopowych) na rok. Dopuszczalna (maksymalna) ilość możliwych do wprowadzenia ścieków (wód opadowych i roztopowych) do wód lub do ziemi na rok jest ściśle skorelowana ze średnią ilością dobową możliwych do wprowadzenia ścieków, a w konsekwencji zbliżona do rzeczywistego wprowadzenia ścieków. Nie może być zatem podstawą do ustalenia opłaty stałej, która powiązana jest z maksymalnym chwilowym wprowadzeniem ścieków (wód opadowych i roztopowych), o którym mowa w art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego. To opłata zmienna za wprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) zależna jest od rzeczywistej ilości wprowadzonych ścieków (wód opadowych i roztopowych), co wprost wynika z art. 270 ust. 8 oraz art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby rozstrzygać na korzyść podmiotu korzystającego z usług wodnych i obowiązanego do poniesienia z tego tytułu m. in. opłaty stałej zgodnie z treścią art. 7a k.p.a. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji narusza także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne. Akceptacja stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku doprowadziłaby do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości możliwych do odprowadzenia wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego odprowadzania wód), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny dobowy pobór wód jest określony w m3/h) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego odprowadzania wód. Znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego, w jakiej jednostce czasu zostało ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne chwilowe odprowadzanie wód nie znajduje żadnego uzasadnienia. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji " W." Sp. z o.o. w J. wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę strona podzieliła argumentację przedstawiona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podniesiono, że nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego kasacyjnie zakładające, że strona winna ponosić opłaty za potencjalne możliwości korzystania ze środowiska w wysokości, która zakłada naruszenie postanowień pozwolenia wodnoprawnego dotyczących maksymalnych wskaźników rocznych określających dopuszczalne ilości ścieków, jakie może odprowadzić podobnie jak i odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Niedopuszczalne jest wymierzenie daniny publicznej jaką jest sporna opłata stała, która za swoją podstawę będzie mieć zachowania podmiotu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa – postanowień pozwolenia wodnoprawnego. Strona podzieliła jednocześnie stanowisko Sądu odnośnie konieczności odwołania się do treści art. 7a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, a w przypadku ścieków ilość, stan i skład ścieków - art. 128 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, (Dz. U. z 2015 r. poz. 469). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do [...] 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm. - dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego jej artykułu nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom wody ceny, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V. v. Ž., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych i roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot. Natomiast odnośnie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określa się ich ilość, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnia ilość m3 na dobę, oraz dopuszczalną ilość m3 na rok oraz stan i skład wprowadzanych ścieków. Ponadto, zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przepis jest niejednoznaczny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w tej sprawie wynikają więc ze stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Wątpliwości związane z przyjmowanym przez organ parametrem maksymalnym wynikają przede wszystkim z brzmienia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. Nie chodzi zatem o proste, techniczne przeliczenie jednostki miary (dm3 na m3), ale o wskazanie właściwego parametru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, a do tego prowadzi stanowisko organu. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w tej sprawie należało zastosować art. 7a § 1 k.p.a. Należało bowiem przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących przedmiotowe opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne z 2017 r. brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne dopiero za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 roku, to w stosunku do opłat stałych za 2018 rok należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r.), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. Powyższą argumentację należy odnieść również do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, a dotyczącego ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód wód opadowych i roztopowych. Dotyczy to interpretacji użytego w tym przepisie zwrotu "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3 na sekundę" i braku możliwości, tak jak to uczynił organ, prostego odniesienia tej wielkości do podanego w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmax, który określa ilość odprowadzanych wód w sytuacjach sporadycznych. Nadmienić należy, że opłata za usługi wodne stanowi rodzaj daniny publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że daniną publiczną jest przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie przez organ publicznoprawny, w celu zapewnienia utrzymania państwa, choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne, które służy wypełnianiu zadań publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw. Zaznaczyć należy, że wprowadzone opłaty za usługi wodne nie są tak powszechną daniną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródło dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Rangę tych opłat potwierdza art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne oparty został na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co wynika z treści art. 9 ust. 3 ustawy. Oznacza to, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają różne podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 843/21). Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.