II GSK 140/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Marzenna Zielińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 424/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. o sygn. akt I SA/Sz 424/08 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia 28 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 marca 2005 r. J. K. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., dalej ARiMR, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., w którym zadeklarowała działki rolne w obrębie ewidencyjnym B.: A - jęczmień na działce ewidencyjnej nr 190/1 o powierzchni 1, 00 ha; B - ziemniaki na powierzchni 1,02 ha, na działkach ewidencyjnych nr 190/2-0,43 ha, nr 190/3- 0,12 ha i nr 190/5 - 0,47 ha C - pszenżyto na działce ewidencyjnej nr 315-0,41 ha, nr 316-0,54 ha i nr 332- 0,89 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosiła 10,45 ha zaś do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) wynosiła 9, 43 ha. W dniu 23 marca 2006 r. przeprowadzono w gospodarstwie Jolanty Koch kontrolę na podstawie donosu. Dla działek rolnych A, B i C stwierdzony rodzaj użytkowania nie kwalifikował się do płatności JPO ani UPO w związku z tym wymienione działki wykluczono z płatności. Dla działki rolnej D zadeklarowanej we wniosku, na dwóch działkach ewidencyjnych nr 315 i 316 stwierdzono brak użytkowania rolniczego, zaś na działce ewidencyjnej 322 nie można było ustalić granic działki i stwierdzono, że powierzchnia wynosi 0,89 ha. W odniesieniu działki D stwierdzono, inaczej niż we wniosku, że działka jest niespójna, czyli jako jedną działkę rolną zadeklarowano kilka niesąsiadujących ze sobą działek, na których była prowadzona jedna uprawa. Protokół kontroli został przesłany J. K. w dniu 10 kwietnia 2006 r. Następnie organ wysłał w dniu 14 kwietnia 2006 r. zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżąca odwołała się od wyniku kontroli zarzucając, że kontrola została przeprowadzona w sposób wadliwy, uniemożliwiający stronie zapoznanie się z wynikami kontroli, wniesienie uwag i podpisanie protokołu. W dniu 8 czerwca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję odmawiającą przyznania J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ nałożył sankcję z tytułu JPO w kwocie 2151,00 złotych, zaś z tytułu UPO sankcję 2411,27 złotych. Ponieważ niezgodność deklaracji z pomiarem dla płatności JPO wyniosła 1074,16% a dla płatności UPO 959,55% obszaru deklarowanego do dopłat organ, na podstawie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 października 2005 r. i art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., naliczył wobec J. K. trzyletnią sankcję. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR decyzją z dnia 28 maja 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola miała na celu potwierdzenie lub obalenie podejrzenia zaistnienia nieprawidłowości w użytkowaniu gruntów rolnych, o jakich informował donos. Powiadomienie strony o kontroli było zatem niemożliwe, gdyż mogłoby zagrażać celowi samej kontroli. Od tej decyzji ostatecznej J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz.. Sąd I instancji oddalił skargę jako niezasadną. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 25 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole są przeprowadzane na miejscu bez uprzedzenia rolnika. Zdaniem Sądu I instancji z punktu wiedzenia celowości kontroli tj. zbadania, czy dane podane przez producenta rolnego we wniosku o dopłaty odnoszące się do działek, ich powierzchni oraz prowadzonych na nich upraw rolnych są prawdziwe i czy są spełnione warunki dotyczące ochrony środowiska oraz dobrej kultury rolnej, kontrola bez uprzedzenia wnioskodawcy jest uzasadniona. Przepis art. 25 pkt 1 zezwala bowiem organowi nazawiadomienie producenta o planowanej kontroli ale nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem i tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. W ocenie Sądu I instancji przy takim ujęciu kontroli, należy stwierdzić, że nie naruszono w sprawie przepisów postępowania. Zatem kontrola przeprowadzona bez udziału strony była dopuszczalna i zgodna z prawem. Okoliczność, że protokół zawiera rubrykę przeznaczoną na podpis producenta oraz na jego ewentualne uwagi nie oznacza, że udział producenta w czynnościach kontrolnych jest obowiązkowy. Sąd I instancji zaznaczył, że art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 gwarantuje producentowi rolnemu możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ten tryb postępowania odpowiada bowiem zasadzie określonej w art. 10 § 1 k.p.a. i zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. J. K. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie orzeczenia Sądu I instancji i decyzji z dnia 28 maja 2008 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 4 kwietnia 2008 r., ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie orzeczenia Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 2400 złotych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. przez: 1) brak właściwej oceny wydanych przez ARiMR decyzji pod względem ich zgodności z prawem materialnym w sytuacji, gdy podstawą faktyczną wydania tych decyzji był protokół kontroli w terenie z dnia 23 marca 2006 r., dotyczący stanu zadeklarowanych przez skarżącą gruntów rolnych do dopłat bezpośrednich i dopłat uzupełniających w 2005 r., przeprowadzonej wbrew obowiązującym przepisom art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i odrębnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) a obecnie art. 30 i art. 31 obowiązującej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz naruszenie art. 25 i art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE)Nr 1782/2003 (Dz. U. WE Nr L 141z 30.04.2004 r.) i dopuszczenie do obrotu prawnego wydanych przez ARiMR decyzji bez podstawy faktycznej. 2) brak właściwej oceny przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przez ARiMR poprzedzającego wydanie decyzji w I i w II instancji, odmawiających przyznania skarżącej dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożenie 3 letniej sankcji, w sytuacji, kiedy postępowanie to w rażący sposób naruszało zasady postępowania administracyjnego określone w : a) art. 6 i 7 k.p.a.- zasada praworządności polegająca na właściwym stosowaniu prawa i jego interpretacji oraz polegająca na obowiązku dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania decyzji, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie prowadząc "tajną kontrolę" bez udziału strony i nieuwzględniając jej wniosków i wyjaśnień.; b) art. 8 k.p.a.- zasada zaufania publicznego do organów Państwa poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób budzący wątpliwości co do jej rzetelności oraz zgodnie z jej celem, bez pominięcia strony, której ta kontrola dotyczy, a która zgłosiła zastrzeżenia, czy kontrola faktycznie dotyczyła deklarowanych gruntów do dopłat i czy faktycznie została przeprowadzona. c) art. 10 k.p.a.- zasada jawności w zakresie zapewnienia udziału strony w postępowaniu od samego początku sprawy tj. od czynności kontrolnych bez jej obecności, a nie dopiero na etapie po sporządzeniu protokołu kontroli z czynności kontrolnych, na przeprowadzenie których brak jest dowodów, czy faktycznie zostały przeprowadzone i czy dotyczyły przedmiotu kontroli. 3. niedopuszczenie na rozprawie dowodów zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej w postaci dokumentacji zdjęciowej i zgłoszonych świadków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że w swoich pismach i w odwołaniach nie kwestionowała samej kontroli ani prawa organu do przeprowadzenia takiej kontroli. Wskazywała jedynie na sposób przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza pozbawienie jej możliwości udziału w tych czynnościach i wniesienia zastrzeżeń do protokółu na miejscu kontroli. Taki sposób przeprowadzenia kontroli budzi poważne zastrzeżenia co do jej rzetelności i nie może być podstawą do wydania decyzji krzywdzących skarżącą. Zdaniem Skarżącej Sąd I instancji nie zbadał tej kwestii. Sąd odniósł się jedynie do art. 25 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który mówi o przeprowadzeniu kontroli na miejscu bez uprzedzenia. Sąd I instancji interpretując ten przepis stwierdził, że przepis ten stanowi o przeprowadzeniu kontroli bez udziału podmiotu kontrolowanego. Jednakże, w ocenie skarżącej czym innym jest kontrola bez uprzedzenia, a czym innym kontrola bez udziału strony. Ten ostatni rodzaj kontroli wyinterpretowany przez Sąd z treści wymienionego przepisu narusza prawa podmiotowe przysługujące stronie w postępowaniu administracyjnym a określone w wymienionych przepisach k.p.a. Również udokumentowanie kontroli w postaci 5 kolorowych fotografii wzbudza wątpliwości strony, gdyż są one złej jakości i nie wiadomo, gdzie zostały wykonane. Sąd I instancji nie zbadał, czy fotografie przedstawiają grunty skarżącej czy też inne działki. Jednocześnie odrzucił zgłaszane przez skarżącą dowody - fotografie dokumentujące, że na deklarowanych gruntach były prowadzone uprawy. Z wymienionych względów Sąd I instancji utrzymując w mocy zakwestionowana decyzje naruszył zasady określone w art. 6,7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej z tych powodów skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt.2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145§ 1 p.p.s.a. poprzez brak właściwej oceny wydanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) decyzji pod względem ich zgodności z prawem materialnym w sytuacji, kiedy podstawą faktyczną wydania decyzji administracyjnych był protokół kontroli w terenie z dnia 26 marca 2006 r., która to kontrola została przeprowadzona wbrew obowiązującym przepisom art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i odrębnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), a obecnie art. 30 i art. 31 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 25 i art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r.). Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną w ramach wymienionej wyżej podstawy kasacyjnej wskazała na brak właściwej oceny, przez Sąd I instancji, przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przez ARiMR, które to postępowanie przeprowadzone zostało przez organ z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy postępowanie kontrolne, dotyczące gospodarstwa J. K., wykonane w dniu 23 marca 2006 r. zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym czy ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej w oparciu o protokół z czynności kontrolnych mogą stanowić podstawę ustaleń faktycznych w tej sprawie. W omawianym zakresie strona wnosząca skargę kasacyjną, kładzie szczególny nacisk na sposób przeprowadzenia kontroli w jej gospodarstwie rolnym, a zwłaszcza na okoliczność dotyczącą pozbawienie jej możliwości udziału w czynnościach kontrolnych (przeprowadzenie kontroli bez udziału skarżącej) oraz pozbawienie skarżącej możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli na miejscu kontroli. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie podkreślić, że system płatności bezpośrednich, wprowadzony jako rezultat reformy wspólnej polityki rolnej, określony w art. 33 TWE uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnotowego jak i w przepisach prawa krajowego. Stanowi jeden z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. Stosownie do treści art. 6 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 każde państwo członkowskie zostało zobligowane do zapewnienia jednolitego systemu rejestrowania i identyfikacji rolników składających wnioski o wsparcie finansowe, a w celu kontroli przepływu finansów i uniknięcia wielokrotnego dofinansowania tych samych podmiotów wprowadzony został system monitoringu i odpowiednich sankcji. Niewątpliwie procedura przyznawania wsparcia finansowego dla rolników jest w dużym stopniu sformalizowana i uproszczona, co ma na celu sprawną obsługę wielomilionowej liczby interesantów, a tym samym szybkie udzielenie pomocy rolnikom, którym faktycznie ta pomoc jest potrzebna w związku rzeczywistym użytkowaniem gruntów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2006 r. w gospodarstwie rolnym Jolanty Koch mógł stanowić podstawę ustaleń faktycznych, wskazujących na różnicę w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych podczas kontroli. Przepisy w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 szczegółowo określają kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Z treści art. 25 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania kontroli) wynika, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin. Oznacza to, że zasadą jest, iż kontrole wykonywane w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek rolnych oraz w zależności od rozpatrywanego programu pomocowego, zadeklarowanych upraw i ich jakości wykonywane są bez uprzedzania rolnika. Ustawowe określenie "bez uprzedzenia" oznacza, że kontrola zostaje przeprowadzona bez zawiadamiania rolnika o terminie takiej kontroli. W tym miejscu wskazać należy, że powołany wyżej przepis prawa nie wyklucza, w okolicznościach opisanych w zdaniu drugim, na przeprowadzanie kontroli po stosownym zawiadomieniu rolnika o terminie tej kontroli. Wybór sposobu przeprowadzenia kontroli należy jednak do organu. Pamiętać bowiem należy, że kontrola ma celu weryfikację danych podanych przez rolnika we wniosku. Tak określone uprawnienia kontrolne przyznane organowi oraz fakt, iż wyniki kontroli stanowią materiał dowodowy podlegający ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego powoduje, że organ zobligowany jest do przeprowadzenia czynności kontrolnych z zastosowaniem wszelkich zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 28 pkt. 1 i pkt. 2 w/w rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wynika, że z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu, stosownie do przepisów tegoż rozporządzenia, zostaje sporządzony raport (protokół). Sporządzony przez organ raport ma umożliwić zapoznanie się ze szczegółami przeprowadzonej kontroli. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż rolnik może w raporcie z kontroli zaznaczyć swoją obecność podczas kontroli poprzez złożenie podpisu na raporcie, ale jest to jego uprawnienie a nie obowiązek. Może więc zaistnieć sytuacja, w której obecny podczas kontroli rolnik odmówi podpisania raportu. Zarówno jednak odmowa podpisania raportu przez rolnika obecnego przy kontroli, jak też nieobecność rolnika podczas kontroli i brak z tego tytułu jego podpisu na raporcie, pozostaje bez wpływu na ważność samego raportu. W rozpoznawanej sprawie raport został sporządzony przez uprawnione osoby, a po jego sporządzeniu w dniu 10 kwietnia 2006 r. został przesłany stronie skarżącej. Stanowi to wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 28 pkt. 2 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W sytuacji więc, w której rolnik nie uczestniczył w kontroli, a raport z kontroli otrzymał za pośrednictwem poczty, może w zakreślonym terminie zgłosić swoje zastrzeżenia do treści doręczonego raportu. Ponadto pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. strona skarżąca została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w zakresie dotyczącym zgromadzonych w aktach dowodów. W związku z powyższym należy wskazać, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zapewniono stronie udział w każdym stadium postępowania i umożliwiono jej wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonej kontroli, stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 2 podpunkt a i b petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.