II GSK 1582/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1503/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1503/10 objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: [...] WITD) wydał decyzję nakładającą na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10 000 PLN, a następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy. Zobowiązana Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. [...] WITD uznał te zarzuty za bezzasadne. Odnosząc się do twierdzeń jakoby organ nie doręczył w sposób prawidłowy upomnienia wskazano, że przepis art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej jako: u.p.e.a., stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie (zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego), chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Organ wskazał, że przepisami szczególnymi regulującymi prowadzenie egzekucji administracyjnej jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541), dalej jako: rozporządzenie z dnia 22 listopada 2001 r. W jego § 13 zawarto katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia m.in. w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Ustalenie czy decyzja rozstrzyga (określa) o należności pieniężnej i czy jest orzeczeniem przesądza o istnieniu przesłanek wymienionych w § 13 pkt 1 rozporządzenia, a w konsekwencji o braku obowiązku doręczenia upomnienia, a więc o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bez dowodu jego doręczenia. Z powyższego organ wywiódł, że kara pieniężna jest należnością pieniężną, a decyzja jest orzeczeniem. Nałożenie kary pieniężnej stanowiło zaś de facto określenie lub ustalenie jej wysokości w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto zarzut Spółki, że wszelkie czynności egzekucyjne powinny zostać wykonane przez wojewodę nie miał według organu oparcia w przepisach prawnych. Uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego jest i był, jako wierzyciel, [...] WITD. Art. 1a pkt 13 u.p.e.a. stanowi, że wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest zgodnie z treścią art. 5 w odniesieniu do obowiązków jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. W związku z powyższym podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), wierzycielem zaś jest organ, który wydał akt w I instancji, czyli w sprawie, [...] WITD. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, stosownie do art. 138 §1, art. 144 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 34 § 5 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając argumentację w nim zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie uznał, że organy zasadnie przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. Przepisy u.p.e.a. i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Ponadto według Sądu bez wątpienia [...] WITD był legitymowany do wystawienia tytułu wykonawczego albowiem, stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a, wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako: u.t.d., wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Zgodnie z art. 51 ust. 6 u.t.d. w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny inspektor Transportu Drogowego. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana art. 51 u.t.d., wprowadzona ustawą nowelizującą z 29 lipca 2005 r. nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego. W świetle powyższych regulacji zasadne było zatem stanowisko organów, że podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji [...] WITD o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej był [...] WITD, jako właściwy do orzekania organ I instancji. W ocenie Sądu należało zatem uznać, że tytuł wykonawczy w sprawie spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462), dalej jako: ustawa z dnia 29 lipca 2005 r., oraz art. 51 u.t.d., poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy na podstawie, którego przeciwko skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego do jego złożenia organu; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2, art. 141 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. w zw. 33 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego organu. Od 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, wchodzącego w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to wszelkie czynności egzekucyjne mające charakter techniczny mogą być wykonane tylko przez wojewodę. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji przez wojewodę. Zdaniem skarżącej jedynie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, jest uprawniony do jej przeprowadzenia, a nie organ który jest władny ją podpisywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Została oparta na błędnej interpretacji prawa. Podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W zakresie przepisów postępowania skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 praz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 6 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W petitum skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że naruszenie tych przepisów doprowadziło do oddalenia skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że egzekucja administracyjna przeciwko niej była dopuszczalna, mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego jej pełnomocnikowi. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organ nie miał w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy obowiązku doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżącej. Z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła w sprawie pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Jest zatem oczywiste, że przepis ten nakłada na organ obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, ale by móc realizować ten obowiązek organ musi powziąć wiedzę o tym, że strona pełnomocnika ustanowiła. W rozpoznawanej sprawie miało to miejsce dopiero wraz ze złożeniem przez skarżącą pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. "Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego". Z akt sprawy wynika, że pismo to zostało podpisane przez pełnomocnika spółki, który załączył do niego kopię pełnomocnictwa udzielonego mu do działania w imieniu skarżącej. Mając na uwadze tak datę ([...] stycznia 2010 r.), jak i treść tego pisma, stwierdzić należy, że zostało ono sporządzone w wyniku uzyskania przez skarżącą wiedzy o wystawieniu w dniu [...] grudnia 2009 r. tytułu wykonawczego. Za całkowicie bezzasadny należało wiec uznać zarzut wadliwej akceptacji przez Sąd I instancji, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej była dopuszczalna, skoro powyższy tytuł wykonawczy został doręczony skarżącej. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czy zarzucane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a to przecież jest decydujące z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a, należy zauważyć, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepis ten wyznacza ramy kontroli sądowej. Nie jest to przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a, określa właściwość sądów administracyjnych. Przepisy te nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, gdyż Sąd ten rozpoznał skargę na zaskarżone postanowienie, dokonał tym samym kontroli administracji publicznej w zakresie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż przepis ten regulujący kwestie związane ze sporządzeniem uzasadnienia wyroku – składa się z czterech paragrafów. W podstawach kasacyjnych wskazano jedynie ogólnie art. 141 p.p.s.a., nie oznaczono konkretnego paragrafu tego przepisu, ani też nie sprecyzowano na czym naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, które miało zdaniem skarżącej polegać na przyjęciu, że organem właściwym do wystawienia omawianego tytułu wykonawczego jest [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zdaniem skarżącej organem właściwym w tym zakresie jest Wojewoda [...]. Stanowisko to uzasadniała zmianą treści art. 51 u.t.d., na mocy art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. Powyższy zarzut, jak i jego uzasadnienie nie znajdują żadnych podstaw w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Rozdział 5 ustawy o transporcie drogowym "Inspekcja Transportu Drogowego" określa zadania tej inspekcji i kompetencje (właściwość) jej inspektorów. I tak, stosownie do treści art. 50 pkt 1 lit. a) u.t.d., do zadań tej Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 (w tym obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, przed nowelizacją dokonaną art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje Główny Inspektor Transportu Drogowego (pkt 1) i wojewódzki inspektor transportu drogowego (pkt 2). Po tej zmianie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje "wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej". Skarżąca upatruje w tej zmianie przepisów pozbawienie wojewódzkiego inspektora transportu drogowego kompetencji do wykonywania zadań Inspekcji Transportu Drogowego, w tym kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie kar pieniężnych. Tymczasem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 musi być interpretowany z uwzględnieniem art. 51 ust. 6, z których to przepisów wyraźnie wynika, że to "pośrednictwo" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego obejmuje występowanie w postępowaniu administracyjnym w roli organu pierwszej instancji. Niczym nieuzasadnione jest zatem wyprowadzanie z tej nowelizacji wniosku, jakoby zadania Inspekcji Transportu Drogowego (poza zastrzeżonymi dla Głównego Inspektora Transportu Drogowego), łącznie z zadaniami polegającymi na wydawaniu decyzji administracyjnych, miał wykonywać wojewoda. NSA wypowiadał już w orzecznictwie pogląd, co do celu, jakiemu miała służyć omawiana nowelizacja, powołując się między innymi na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 343/10, z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/09 i z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 191/09). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m. in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było – według autorów projektu ustawy – przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m. in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Należy zatem stwierdzić, że wprowadzona nowelizacja art. 51 u.t.d. nie spowodowała zmiany organu właściwego do wykonywania zadań Inspekcji Transportu Drogowego, w tym do wydawania przez inspektorów decyzji administracyjnych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Organem właściwym do wydania decyzji w I instancji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej był [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, której to decyzji skarżąca nie kwestionowała. Umocowanie do wydania tej decyzji, na podstawie której wystawiono kwestionowany w tej sprawie tytuł wykonawczy, wynika z art. 93 ust. 1 i ust. 1a) w związku z art. 89 u.t.d. Przepisy te, ustanowione w Rozdziale 11 omawianej ustawy "Kary pieniężne", określają bowiem uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego dokonujących kontroli drogowej, do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym w drodze decyzji administracyjnej, która jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W związku z treścią omówionych przepisów nie może budzić wątpliwości kompetencja wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jako organu I instancji, właściwego do wydawania decyzji w sprawach związanych z realizacją zadań Inspekcji Transportu Drogowego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posiadał zatem umocowanie do wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Organ ten był w konsekwencji umocowany na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z tej decyzji, to jest do wystawienia tytułu wykonawczego. O właściwości organów Inspekcji Transportu Drogowego w omawianym zakresie świadczy również uregulowanie zawarte w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W art. 2 pkt 2 tej ustawy przewidziano, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Powyższe rozumienie umocowania wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest utrwalone w orzecznictwie NSA (por. wyżej wymienione wyroki). Taki też pogląd zaprezentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a zatem zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. D. Skupień J. Drachal Z. Borowicz