II SA/Bd 721/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Inowrocław z dnia 16 grudnia 2020 r. nr XXV/240/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 2 pkt 1 lit. h i § 14 oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie terminów oznaczonych symbolami: KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6. UZASADNIENIE Uchwałą nr XXV/240/2020 z dnia 16 grudnia 2020 r. Rada Gminy Inowrocław przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Inowrocław w części miejscowości Sławęcinek (dalej powoływaną jako: "uchwała", "zaskarżony plan miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 6 ust. 2 pkt 1 lit. h i § 14 oraz załącznik Nr 1 do uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej powoływanego jako rozporządzenie MI), w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 upzp (istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego). Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał na brak spójności tekstu uchwały i załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały (załącznika graficznego). Podniósł, że Rada Gminy Inowrocław w § 14 zaskarżonej uchwały wprowadziła zapis, iż tereny oznaczone symbolami KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6 przeznacza się na cel drogi publicznej dojazdowej. Z analizy rysunku zaskarżonego planu miejscowego (załącznik Nr 1 do uchwały) wynika natomiast, jak podkreślił organ nadzoru, że na ww. załączniku graficznym wyznaczone zostały tereny oznaczone symbolami: KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6, które ujęto w "OZNACZENIACH" na rysunku planu, jako "KDW TERENY DRÓG WEWNĘTRZNYCH", co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego, a jego załącznikiem graficznym. Zdaniem organ nadzoru wskazana niespójność części tekstowej i graficznej uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 upzp), i w związku z tym uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Inowrocław uznała zasadność skargi, jednocześnie informując, że podjęta została uchwała nr XXIX/302/2021 dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu przestrzennego Gminy Inowrocław w części obrębu geodezyjnego Sławęcinek, która objęła obszar oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolami KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6 i KD-D3, w celu doprowadzenia do wyeliminowania niespójności między częścią tekstową i graficzną w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że w sprawie dochowane zostały warunki określone w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) do skutecznego zaskarżenia przez organ nadzoru przedmiotowej uchwały. Przed wniesieniem niniejszej skargi przez organ nadzoru upłynął bowiem termin wskazany w art. 91 ust. 1 ww. ustawy tj. termin 30 dni (liczony od dnia doręczania uchwały) na stwierdzenie we własnym zakresie przez organ nadzoru nieważności uchwały w kwestionowanej części. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") sądy administracyjne działając w oparciu o kryterium zgodności z prawem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z treści art. 147 § 1 ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowne regulacje w tym zakresie odnośnie aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawiera art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaskarżona uchwała została zatem poddana kontroli sądowej w oparciu o kryterium legalności, z uwzględnieniem przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego określonych w art. 28 § 1 upzp. W złożonej skardze organ nadzoru podniósł zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak spójności części tekstowej (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. h i § 14) i części graficznej (w zakresie terenów oznaczonych symbolami: KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6) zaskarżonej uchwały. Jak wskazano istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje, stosownie do art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego odnosi się do wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem merytorycznej zawartości i ustaleń aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zasady sporządzania planu miejscowego i jego wymagany zakres określa zarówno upzp, w tym w szczególności art.15 - art.16 tej ustawy, jak i wydane na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie rozporządzenie MI. W świetle regulacji zawartych w wymienionych aktach prawnych za prawidłową uznać należy ocenę, że naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest brak spójności i zgodności części tekstowej z częścią graficzną planu. Plan miejscowy, jak wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp, zawiera część tekstową i część graficzną, a ponadto wymagane rozstrzygnięcia, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna załącznik do uchwały. Również wymagane rozstrzygnięcia zawarte się w załączniku do uchwały. Z kolei § 8 ust. 2 rozporządzenia MI określa, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Nadto, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp). Regulację zawartą w cytowanym przepisie doprecyzowano w § 4 pkt 1 rozporządzenia MI, wskazując że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający je spośród innych terenów. Z treści ww. unormowań wynika, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, ale też z części graficznej, które stanowią integralne części planu. Część tekstowa winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Natomiast część graficzna stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej. Ustalenia planu muszą być zatem odczytywane łącznie, tj. z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Normy prawne zapisane w planie miejscowym wyprowadza się bowiem zarówno z części opisowej, jak i z części graficznej planu miejscowego. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a częścią graficzną (rysunkiem planu). Natomiast sprzeczność, brak korelacji i spójności między tymi częściami, w szczególności w zakresie dotyczącym przeznaczenia określonego terenu, muszą być traktowane w kategorii istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien więc zawierać regulacje czytelne, jasne, spójne, niewykluczające się wzajemnie i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok NSA z 9.06.2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że w świetle art. 4 ust. 1 upzp przeznaczenie terenu stanowi podstawowy element planu miejscowego, dla realizacji którego to plan miejscowy jest uchwalany. Przeznaczenie terenu musi być zatem określone w planie w sposób jednoznaczny, czytelny i precyzyjny, co nie ma miejsca w sytuacji, gdy pomiędzy rysunkiem planu i tekstem planu zachodzi w tym zakresie oczywista niespójność. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Rada Gminy Inowrocław w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. h uchwały, w ramach ogólnych ustaleń planu dotyczących przeznaczenia terenu, określiła że w granicach planu wyznacza się tereny dróg wewnętrznych o symbolu – KDW. W § 14 uchwały wprowadziła zaś zapis, iż tereny oznaczone symbolami KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6 przeznacza się na cel drogi publicznej dojazdowej. Natomiast na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały, wyznaczając tereny oznaczone symbolami: KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6, określiła w "OZNACZENIACH" że tereny KDW to "TERENY DRÓG WEWNĘTRZNYCH". Wskazane rozwiązania planistyczne potwierdzają ewidentną niespójność w zakresie określenia i przeznaczania terenów o symbolu KDW zarówno w części tekstowej (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. h i § 14) planu miejscowego, jak i pomiędzy częścią tekstową (§ 14) i częścią graficzną (oznaczanie terenów KDW) planu miejscowego. W świetle poczynionych uwag, należy stwierdzić, że skoro pomiędzy oboma obligatoryjnymi elementami planu (częścią tekstową i rysunkiem), a także w samej części tekstowej planu, istnieje ewidentna rozbieżność, to należy podzielić zarzut organu nadzoru o konieczności eliminacji z obrotu prawnego stwierdzonych niezgodności, jako istotnie naruszających zasady sporządzenia planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI. Naruszenia te muszą być ocenione jako istotne, gdyż dotyczą niespójności obligatoryjnych części planu odnoszących się do kwestii przeznaczenia terenów o symbolu KDW. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przepisy upzp nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, będących aktami prawa miejscowego. Na ocenę legalności zaskarżonej uchwały nie mogły mieć też wpływu zamierzenia planistyczne organu wskazane w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał wniesioną w sprawie skargę za zasadną, i na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.