I OZ 1029/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 39/20 z wniosku K. B. o wymierzenie P. S.A. z siedzibą w W. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 września 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 39/20, po rozpoznaniu wniosku K. B. (dalej: "skarżący") o wymierzenie P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "PGL") grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy, w pkt: 1. wymierzył P. S.A. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 300 zł; 2. zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w przedmiotowym wniosku podniósł, że pismem z 4 czerwca 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem PGL, skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skargę doręczono organowi 8 czerwca 2020 r., który nie przekazał jej Sądowi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. PGL zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2020 r., została wezwana do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek, w terminie 7 dni. W zakreślonym terminie PGL nie odpowiedziała na ww. wezwanie i nie przekazała skargi z odpowiedzią na skargę oraz akt sprawy. Pismem z 18 września 2020 r. PGL udzieliła odpowiedzi na ww. wniosek, wnosząc o jego oddalenie. Podała, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz jest spółką prawa handlowego zarejestrowaną w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Oznacza to, że jakiekolwiek czynności podejmowane przez PGL bądź ich brak w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają jej do przekazywani skarg na bezczynność do sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy należy uwzględnić. W ocenie Sądu przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Sąd zaznaczył jednocześnie, że w niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny - art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429). Przedmiotem skargi z 4 czerwca 2019 r. była bowiem bezczynność PGL w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z ww. przepisem przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Ustawodawca postanowił zatem, że w przypadku spraw dotyczących informacji publicznej podmiot, do którego wpłynęła skarga skierowana do sądu administracyjnego, obowiązany jest przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Zdaniem Sądu PGL (zgodnie z nr KRS [...]), do której złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej i której zarzuca się bezczynność w tym przedmiocie, może być stroną postępowania sądowego, stosownie do art. 25 § 1 i art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. Natomiast kwestia, czy jest on podmiotem obowiązanym (organem w znaczeniu funkcjonalnym) w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., może zostać rozstrzygnięta dopiero w momencie rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, po otrzymaniu skargi i akt postępowania oraz odpowiedzi na skargę. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że PGL nie kwestionuje, że otrzymała skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 27 maja 2020 r. Tym samym PGL zobowiązana była do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni od jej otrzymania. Do dnia rozpoznania wniosku, skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie przekazano do Sądu. Pismo PGL z 18 września 2020 r., z uwagi na jego treść i tytuł, można natomiast uznać wyłącznie za odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny. PGL nie wykonała więc obowiązku wynikającego z art. 54 § 1 p.p.s.a. Nie przekazała bowiem skargi do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Argumentacja podniesiona natomiast w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że PGL, jako podmiot skarżony nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie ma znaczenia przy ocenie zasadności wniosku o wymierzenie grzywny i nie wpływa na ocenę działań związanych z nieprzekazaniem do Sądu ww. skargi. Od stanowiska składu orzekającego Sądu, który powinien mieć możliwość oceny dokumentów złożonych do PGL, zależeć będzie czy skarga, będąca pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych. Obowiązkiem bezwzględnym PGL, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie na bezczynność, było przekazanie tejże skargi do sądu administracyjnego, w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nawet, gdyby założyć, że PGL ma uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna, nie zwalniało to PGL (podmiotu obowiązanego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych) od obowiązku przekazania skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Sądu. Rolą Sądu administracyjnego, a nie PGL, jest bowiem dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, na podstawie skargi i akt administracyjnych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaszła podstawa do wymierzenia PGL grzywny, stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. i w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazał, że wymierzając grzywnę wziął pod uwagę charakter sprawy, okres zwłoki w przekazaniu skargi, a także okoliczność, iż do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie udzielono odpowiedzi na skargę oraz nie wyjaśniono przyczyn opóźnienia. Zdaniem Sądu wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia uchybienia obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. PGL na powyższe postanowienie złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylnie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przez błędne uznanie PGL za organ administracji i w konsekwencji stwierdzenie, że ciąży na niej obowiązek przekazania wniesionej skargi na bezczynność, - art. 55 § 1 p.p.s.a., przez nieuprawnione nałożenie grzywny na podmiot niebędący organem administracji w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. PGL podkreśliła, iż nie przekazała złożonej skargi na bezczynność, gdyż nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz spółką prawa handlowego zarejestrowaną w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Dlatego też obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają jej do przekazywania skarg na bezczynność do sądów administracyjnych i nie można jej czynić zarzutu względem bezczynności w przekazaniu takiej skargi. Na potwierdzenie swojego stanowiska PGL powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 stycznia 2018 r., IV SAB/Wr 292/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 § 1 bardzo szeroko zakreśla krąg podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tą ustawą przedmiotowym obowiązkiem zostały objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)". Pomimo, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie jest enumeratywny, to jego zakres koresponduje z zakresem pojęcia informacji publicznej. W szczególności przez wskazanie kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. W konsekwencji, o tym czy dany podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, ustalenia wymaga, czy wykonuje on zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Okoliczności tej nie można jednak przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi (por. postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., I OZ 873/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że to sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro bowiem postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym. Ustosunkowując się natomiast do powoływanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sągu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 292/17 zauważenia wymaga, że został on wydany w odmiennym stanie faktycznym oraz prawnym. W wyroku tym Sąd dokonał kontroli, czy wskazany w nim podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym, czy można czynić mu zarzut względem bezczynności w rozpoznaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kontrola ta była możliwa dzięki przekazaniu przez podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wraz z aktami sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak już natomiast wskazano powyżej w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.