I OSK 594/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 924/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu - odmowy prawa zamieszkiwania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 stycznia 2009 r., II SA/Wa 924/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w O.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.). Z użytego w tym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracyjny posiada swobodę działania lub możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie bądź wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzje nie noszą cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Sądu, decyzjom Prezesa WAM i Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w O. nie można zarzucić przekroczenia uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że J. M. został w 1989 r. zakwaterowany tymczasowo w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O., na podstawie skierowania ówczesnego Dowódcy Garnizonu O.. Ustalił także, że został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej w 1992 r. - po 7 latach służby - nie nabywając prawa do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego. Skierowanie do zakwaterowania w tym lokalu uprawniało skarżącego do mieszkania jedynie na czas pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ ustalił także, że Sąd Rejonowy w O., wyrokiem z [...] kwietnia 2007 r., oddalił powództwo J. M. o ustalenie, że pomiędzy nim a Wojskową Agencją Mieszkaniową istnieje stosunek najmu zajmowanego przez niego lokalu, a Sąd Okręgowy w O. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy, wyrokiem z [...] sierpnia 2007 r., oddalił jego apelację. Nie budzi zastrzeżeń wyjaśnienie organu, że decydujące znaczenie na sposób rozstrzygnięcia niniejszego wniosku skarżącego ma stan zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w Garnizonie O. oraz faktycznie brak wolnych mieszkań. Według stanu na dzień wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w O., na przyznanie kwatery w Garnizonie O. oczekiwało 57 żołnierzy służby stałej i terminowej wraz z rodzinami oraz 13 samotnych. Zasadnym więc było przyjęcie, że taka sytuacja wykluczała możliwość wyrażenia zgody na zamieszkiwanie przez skarżącego w tym lokalu. Organ, podejmując zaskarżoną decyzję, ustalił również obecną sytuację rodzinną skarżącego oraz jego stan zdrowia, które to okoliczności w ustalonym stanie faktycznym nie przesądzają o spełnieniu ustawowej przesłanki "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wbrew zarzutom zgłoszonym w skardze, zaskarżone decyzje spełniają warunki określone w art. 107 § 1 oraz § 3 kpa. Prawidłowo oznaczono w nich organ, datę wydania, oznaczenie strony, powołano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Decyzje zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne, podpis z powołaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego osoby upoważnione do ich wydania. Decyzje zawierały także prawidłowe pouczenie o dopuszczalności ich zaskarżenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. M., zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi jako nieuzasadnionej - przez błędne przyjęcie, że organ przeciwny nie przekroczył uznania administracyjnego i należycie ocenił brak sytuacji wyjątkowej w odniesieniu do skarżącego, a ta błędna ocena przez WSA postępowania organu przeciwnego miała oczywiście wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Warszawie uznał, że "Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona", a nadto, że działaniu organu przeciwnego ,,nie można zarzucić przekroczenia uznania administracyjnego" (s. 3 uzasadnienia wyroku). Jest to błędne podejście WSA do jego sytuacji życiowej, błędna akceptacja przez WSA uznaniowej decyzji, przy czym Sąd nie wyjaśnił gdzie kończy się prawidłowość uznaniowości, a gdzie zaczyna się już jej przekroczenie. Swoboda uznaniowości ma swoje granice i podlega kontroli. Należy mieć na uwadze wypadki gospodarczo lub społecznie uzasadnione. Akceptacja przez WSA decyzji organu przeciwnego może prowadzić w konsekwencji do bezdomności skarżącego i jego dwóch synów z nim mieszkających, dlatego sytuacja ta ma cechy "sytuacji wyjątkowej" w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Bezdomność nie jest sytuacją społecznie uzasadnioną, zaś każda instytucja zmierzająca swoimi decyzjami do takiej sytuacji obywatela, jest po prostu zbiurokratyzowanym organem, tracącym z pola widzenia człowieka i jego podstawowe prawo do mieszkania. Sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego (nie stać go na kupno innego lokalu) jest sytuacją wyjątkową. WSA oceniając decyzję organu przeciwnego jako nieprzekraczającą uznania administracyjnego, nie dopatrzył się cech arbitralności. Jest to oczywiście kwestia ocenna, lecz skarżący jest zdania, że WSA wyciągnął błędne wnioski co do faktu, że decyzja jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za chybiony, ponieważ ten przepis określa, na jakiej podstawie można oprzeć skargę kasacyjną. Jest on zatem adresowany do podmiotów uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej (art. 175 p.p.s.a.), a więc nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ponieważ w tym postępowaniu przepis ten w ogóle nie ma zastosowania. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga podlega zatem oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Mówiąc innymi słowy, sąd skargę oddali, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (brak związania granicami skargi) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli jednocześnie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawna Sądu I instancji, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest poprawna. W szczególności, o wyjątkowości sytuacji skarżącego nie może przesądzać brak środków finansowych na zakup mieszkania, ponieważ w takiej sytuacji znajduje się znaczna część obywateli tego kraju. Należy przy tym przypomnieć, że celem cyt. art. 29 nie było ustanowienie podstawy prawnej do udzielania pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym, pomocy dla osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Celowi temu służą bowiem inne instytucje działające na innych podstawach prawnych - por. wyrok WSA z 19.12.06, II SA/Wa 1848/06. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.