I OW 43/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Miasta Bielsko - Biała o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Bielsko - Biała a Powiatem Prudnickim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. Z. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat Prudnicki, jako powiat właściwy w sprawie . UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku – Białej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Bielska – Białej, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Bielsko – Biała a Powiatem Prudnickim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. Z. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Podano, że K. Z., ur. [...] 2005 r. zamieszkiwał wraz z ojcem przy ul. [...] w Prudniku. Pod tym adresem posiada meldunek na pobyt stały. Matka małoletniego – A. A. – przebywa od kilku lat w Holandii. Małoletni posiada zameldowanie na pobyt czasowy od 9 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. przy ul. [...] w Bielsku – Białej pod adresem internatu szkoły Liceum [...] w Bielsku – Białej, w której rozpoczął naukę. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV Nsm 923/20 Sąd Rejonowy w Bielsku Białej umieścił małoletniego w tymczasowej rodzinie zastępczej u A. i I. W. zamieszkałych w Bielsku- Białej. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. MOPS w Bielsku – Białej powiadomił PCPR w Prudniku o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, zgodnie z art. 191 ust. 13a w/w ustawy oraz wskazał Powiat Prudnicki jako właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego w oparciu o art. 191 ust. 1 ustawy ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Powiat Prudnicki odmówił zawarcia przesłanego porozumienia i pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. wskazał, że małoletni w maju 2020 r. został wyrzucony z domu przez swego ojca z powodu kłótni rodzinnej. W ocenie PCPR w Prudniku, miejscem zamieszkania małoletniego jest internat w Bielsku – Białej. Podano, że pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. ponownie zwrócono się do PCPR w Prudniku o zawarcie porozumienia na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jako do powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, ze względu na niemożność ustalenia jego miejsca zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. PCPR w Prudniku ponownie odmówił zawarcia porozumienia, wskazując, że dziecko przed umieszczeniem w pieczy zastępczej zamieszkiwało u obecnej rodziny zastępczej w Bielsku – Białej. Ponadto w uzasadnieniu wniosku, powołując art. 26 § 1 i 2 K.c., wskazano, że miejsce zamieszkania dziecka zawsze jest miejscem pochodnym od miejsca zamieszkania rodziców. Dziecko nie ma miejsca zamieszkania w internacie, czy u krewnych. Wskazano, że w niniejszej sprawie władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodzicom, a małoletni przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej nie przebywał na stałe u żadnego z rodziców, a jego miejsce zamieszkania nie zostało określone przez sąd. W związku z tym – zdaniem powiatu wnioskującego – nie da się ustalić jego miejsca zamieszkania i zgodnie z art. 191 ust. 2 powołanej ustawy, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. Powiat Prudnicki. Powiat wnioskujący wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w postanowieniu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OW 38/20, zgodnie z którym wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu, jeżeli przed ustaleniem powiatu właściwego do ponoszenia wydatków, wnioskodawca/uczestnik sporu wydał już rozstrzygnięcie i poniósł wydatki, przez co sąd rozumie wydanie decyzji administracyjnych przyznających rodzinie zastępczej świadczenia i dodatki na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W ocenie tego sądu, jeżeli jeden z będących w sporze organów uznał się za właściwy i wydał rozstrzygnięcie, to spór nie istnieje, nawet, jeśli uznanie właściwości nie było prawidłowe. Z powyższym stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się wnioskodawca przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Wskazano, że organem właściwym w sprawie wydania decyzji przyznającej świadczenia i dodatki dla rodziny zastępczej będzie zawsze starosta powiatu miejsca zamieszkania rodziny zastępczej, bez względu na to, który powiat jest właściwy do ponoszenia wydatków. W przypadku dziecka pochodzącego z innego powiatu i zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy powiatami na podstawie art. 191 ust. 5 w/w ustawy, do wydania decyzji przyznających świadczenia rodzinne nadal właściwy będzie starosta powiatu, w którym funkcjonuje rodzina zastępcza przyjmująca dziecko. Podkreślono, że wydanie takiej decyzji, będące konsekwencją umieszczenia konkretnego dziecka w pieczy rodzinnej na mocy postanowienia sądu, nie oznacza – w ocenie organu wnioskującego – że powiat wydający decyzję uznał się tym samym za właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie tego dziecka. Podano, że jak wskazuje praktyka, ustalenie powiatu właściwego i zawarcie stosownego porozumienia często napotyka trudności i przeciąga się w czasie, wobec czego starosta nie może powstrzymywać się z wydaniem decyzji przyznającej świadczenia rodzinie zastępczej do czasu rozstrzygnięcia sporu negatywnego między powiatami, rozstrzygnięcie takie nie stanowi bowiem prejudykatu dla decyzji administracyjnej, postępowania administracyjnego nie można zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sporu, ponadto wnioskująca rodzina zastępcza spełnia wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. W ocenie organu wnioskującego, zaprezentowana powyżej, w wymienionym postanowieniu Sądu, wykładnia art. 191 ust. 16 powołanej ustawy, prowadzi w zasadzie do całkowitej niemożności skierowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu do NSA, bowiem w większości takich spraw decyzje przyznające świadczenia rodzinom zastępczym już zostały wydane. Podkreślono, że ponoszenie wydatków przez inny powiat zawsze ma charakter refundacji na rzecz powiatu, na terenie którego funkcjonuje rodzina zastępcza i w ten sposób konstruowane są porozumienia pomiędzy powiatami. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zwraca te wydatki na rachunek powiatu prowadzącego rodzinę zastępczą, środki nigdy nie są przekazywane bezpośrednio uprawnionej rodzinie. Podkreślono, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w oparciu o art. 191 ust. 16 powołanej ustawy ma doprowadzić do wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków, a nie starosty właściwego do wydania decyzji przyznającej świadczenia. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Prudniku, działając z upoważnienia Starosty Powiatu Prudnickiego, podtrzymał stanowisko, że nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka K. Z. umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej I. i A. W., zam. [...], Bielsko – Biała. Wskazał, że z pisma z dnia 8 grudnia 2020 r. o udostępnieniu danych jednostkowych PESEL wynika, iż K. Z. był zameldowany na stałe w Prudniku przy ul. [...], natomiast na pobyt czasowy przy ul. [...] w Bielsku – Białej. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Prudniku podał, że z informacji uzyskanych od babci chłopca wynika, iż K. Z. został w maju 2020 r. wyrzucony przez biologicznego ojca z domu z powodu kłótni rodzinnej. Ze względu na to, że nie miał się gdzie udać, w związku z zamieszkiwaniem matki biologicznej za granicą, udał się do babci ze strony matki, która zamieszkuje przy ul. [...] w Prudniku. Jednakże ze względu na to, że chłopiec uczy się w Liceum [...] przy ul. [...] w Bielsku – Białej – jest to szkoła z internatem przy ul. [...] w Bielsku – Białej – tam przebywał na czas nauki szkolnej. Natomiast od maja 2020 r. w każdej wolnej chwili mieszkał u obecnej rodziny zastępczej przy ul. [...] w Bielsku – Białej. Podano, że z dokumentacji sprawy wynika, iż od dnia 9 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. K. Z. został zameldowany na pobyt czasowy przy ul. [...] w Bielsku – Białej (adres internatu). Jednakże fakt ten nie oznacza w ocenie organu, że PCPR w Prudniku powinien się czuć zobowiązany do odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ze względu na to, iż chłopiec od maja 2020 r. nie miał kontaktu z ojcem biologicznym. Wobec tego uznano, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art.191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który stanowi, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Sporem kompetencyjnym (o właściwość) jest zatem sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. W niniejszej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Bielsko – Biała a Powiatem Prudnickim wystąpił Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku – Białej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Bielska – Białej i wskazując, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. Z., umieszczonego w rodzinie zastępczej, jest Powiat Prudnicki. Zgodnie z art. 191 ust.1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ( Dz.U. tj. 2020, poz. 821 ): 1. Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. 2. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. 3. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że K. Z., ur. [...] 2005 r. zamieszkiwał wraz z ojcem przy ul. [...] w Prudniku. Pod tym adresem posiada meldunek na pobyt stały. Matka małoletniego – A. A. – przebywa od kilku lat w Holandii. Małoletni posiada zameldowanie na pobyt czasowy od 9 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. przy ul. [...] w Bielsku – Białej pod adresem internatu szkoły Liceum Ogólnokształcące [...] w Bielsku – Białej, w której rozpoczął naukę. Postanowieniem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV Nsm 923/20 Sąd Rejonowy w Bielsku Białej umieścił małoletniego w tymczasowej rodzinie zastępczej u A. i I. W. zamieszkałych w Bielsku- Białej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 19 listopada 2020 r., którym MOPS w Bielsku – Białej powiadomił PCPR w Prudniku o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z 191 ust. 13a w/w ustawy i wskazując Powiat Prudnicki jako właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego w oparciu o art. 191 ust. 1. Ustawodawca w art. 191 ust.1-3 określił reguły ustalania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów związanych z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej, wskazując, że w pierwszej kolejności powiatem właściwym jest powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W rozpoznawanej sprawie oba pozostające w sporze powiaty zgodnie twierdzą, że nie można ustalić ostatniego miejsca zamieszkania dziecka, zgodnie z regułą określoną w art.191 ust.1 omawianej. W tej sytuacji - zgodnie z art.191 ust.2 ustawy - powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie miejscem ostatniego zameldowania K. Z. na pobyt stały jest Prudnik ul. [...]. Należy podzielić stanowisko wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. Z. umieszczonego w rodzinie zastępczej, jest Powiat Prudnicki. Decyzjami Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz [...], przyznano I. i A. W. – jako rodzinie zastępczej – dodatek wychowawczy na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej za okres od dnia 21 października 2020 r. do dnia 30 września 2021 r. w kwocie 500 zł miesięcznie oraz przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości 1.052 zł od dnia 21 października 2020 r. do dnia 21 stycznia 2023 r., tj. do czasu uzyskania przez dziecko pełnoletniości, nie dłużej jednak, niż na czas obowiązywania postanowienia sądu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o spór dotyczący wskazania organu do wydania decyzji (bo w takim przypadku - w sytuacji wydania decyzji - spór nie istnieje), lecz do wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka małoletniego w pieczy zastępczej. Czym innym bowiem jest właściwość organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczeń, a czym innym właściwość powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Trzeba też mieć na uwadze treść art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który stanowi, że w przypadku sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ustalanie tego rodzaju właściwości przed sądem powszechnym jest wyłączone. Należy zatem w pełni podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Jeśli zaś chodzi o przywołane postanowienie z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OW 38/20, to wydane ono zostało w nieco odmiennym stanie faktycznym sprawy i oddalenie wniosku nastąpiło też z kilku powodów. Przede wszystkim obowiązkiem powiatu, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, jest poinformowanie o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na to dziecko wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. W sprawie sygn. I OW 38/20 obowiązek ten nie został wykonany, a dopiero wówczas powiat zobowiązany mógł zakwestionować swoją właściwość, a ponadto w omawianej sprawie nie sprecyzowano, jak wynika z uzasadnienia postanowienia w sprawie sygn. I OW 38/20, dokładnie przedmiotu sporu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.