II OW 122/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Prezydentem m.st. Warszawy dotyczącego organu właściwego do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 29 sierpnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji sieci kanalizacji o całkowitej długości nie mniejszej niż 1 km w ramach budowy sieci kanalizacyjnej na wskazanych działkach w dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy. Z wnioskiem o zmianę decyzji wystąpiło [...] w dniu 29 listopada 2018 r. W uzasadnieniu wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został przekazany na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, organem właściwym do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być organ, który wydał decyzję (art. 155 k.p.a.), a więc Prezydent m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 4). Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji dla przedsięwzięć określonych w pkt 4 (a więc przedsięwzięć, dla których co do zasady właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta), był regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dotyczyło to sytuacji, w której wnioskodawcą była jednostka samorządu terytorialnego lub podmiot od niej zależny, dla których organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ten sposób ustawodawca rozstrzygnął ewentualne wątpliwości co do bezstronności organu, w sytuacji, w której wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony przez daną jednostkę samorządu terytorialnego lub podmiot od niej zależny rozstrzyga organ wykonawczy tej jednostki. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 37 lit. a tiret drugie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1936) i wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Nowelizacja ustawy środowiskowej stanowiła transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L 26 z 28.01.2012, str. 1) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.Urz.UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Z treści art. 9a tej dyrektywy wynika, że gmina będąca inwestorem nie powinna być jednocześnie organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia, stąd też nie powinna być również organem, który dokonuje zmiany tego rodzaju decyzji administracyjnej. Po złożeniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie, weszła w życie ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), która w art. 1 pkt 19 lit. a) tiret 3 uchyliła art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej. W obecnym stanie prawnym nie ma zatem przeszkód, żeby w sprawie, w której wnioskodawcą jest dana jednostka samorządu terytorialnego lub podmiot od niej zależny, w sprawie decyzji środowiskowej rozstrzygał organ wykonawczy tej jednostki. Transpozycja dyrektywy nr 2011/92/UE następuje obecnie przez wprowadzenie art. 64 ust. 1d ustawy środowiskowej, zgodnie z którym "w przypadku gdy wnioskodawcą dla planowanych przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4, jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 i 1309), regionalny dyrektor ochrony środowiska, stwierdzając konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zamiast opinii, o której mowa w ust. 1 pkt 1, dokonuje uzgodnienia w drodze postanowienia. Postanowienie to można zaskarżyć w zażaleniu, o którym mowa w art. 65 ust. 2." Jak wynika z projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r., wprowadzenie tego mechanizmu na zapewnić właściwy rozdział funkcji i skuteczną kontrolę konfliktu interesów, w przypadku gdy organ właściwy do wydania decyzji jest również inwestorem. Nowelizacja ustawy środowiskowej z 19 lipca 2019 r. zawiera ponadto normy o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy środowiskowej, do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 (a więc również ustawy środowiskowej) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, do uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym, a także do wznowienia postępowania dotyczącego takiej decyzji, organem właściwym pozostaje odpowiednio organ, który ją wydał, albo organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu. Zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tak zakreślonych ramach prawnych spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie zmiany decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. Wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uchwale tej, w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostatecznie postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny, ten kierunek wykładni ma znaczenie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., jak i art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W przypadku zmiany decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. W takiej sprawie nie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej wady z ustalonego katalogu wad. W związku z tym można przyjąć, że jeżeli po wydaniu decyzji ostatecznej zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował już w wyroku z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/13, w którym stwierdził, że "w przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji)". Nie bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia jest również, że jak już wyżej wskazano, nowelizacje ustawy środowiskowej stanowiły transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. W obecnym stanie prawnym w sposób odmienny zapewniono mechanizm zapewnienia bezstronności organów orzekających w tego rodzaju sprawach. Do dnia wejścia w życiu ustawy z 19 lipca 2019 r., a więc do 24 września 2019 r., bezstronność ta była zapewniona przez powierzenie kompetencji do orzekania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Stąd też ustawodawca przewidział normy intertemporalne, które gwarantują, że w sprawach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 24 września 2019 r. lub które zostały ostatecznie zakończone przed tą datą, a obecnie podlegają weryfikacji w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie oznacza to, że zastosowanie miał art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej, którego treść musiała zostać uwzględniona w ramach wykładni art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy w sprawie.