III OW 36/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do naliczenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z 11 września 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. B. o naliczenie kary za usunięcie drzewa owocowego bez pozwolenia z działki nr ewid. [...] , S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55; dalej: u.o.p.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad, zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.; dalej: u.o.z.), jest wojewódzki konserwator zabytków. W myśl natomiast art. 83f ust. 1.u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika zatem, że właściciel nieruchomości, na której rosło drzewo zobowiązany był otrzymać pozwolenie w formie decyzji administracyjnej lub złożyć zgłoszenie o zamiarze jego usunięcia w trybie art. 83 f ust. 4 u.o.p. Jak ustalono, urząd konserwatorski nie udzielał pozwolenia na usunięcie drzewa z terenu ww. działki. Do urzędu nie wpłynęło także zgłoszenie zamiaru usunięcia drzewa. Uznając zatem, że wycinka drzewa była prowadzona z naruszeniem przepisów u.o.p., zastosowanie winien znaleźć art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym to wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Z tych względów Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o wskazanie Burmistrza S. jako organu właściwego do naliczenia kary za usunięcie drzewa. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz S. wskazał, że zgodnie z przepisem art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów owocowych nie wymaga uzyskania zezwolenia. W związku z powyższym Burmistrz nie ma możliwości naliczenia kary za usunięcie takiego drzewa. Przepis ten nie dotyczy jednak drzew owocowych rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, gdzie tylko konserwator ma możliwość decydowania o wycince takiego drzewa. W piśmie z 12 stycznia 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że z literalnej treści art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wynika, iż organ ten nie ma możliwości wymierzenia kary za usunięcie drzewa lub krzewu. Nie ma takiej możliwości także na podstawie przepisów u.o.z. Organ ochrony konserwatorskiej, na podstawie art. 83a ust. 1 w związku z art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p., ma jedynie możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, w tym drzew lub krzewów owocowych. Zdaniem Konserwatora niezależnie od umiejscowienia drzewa, w tym drzewa owocowego, usuniętego bez wymaganego prawem zezwolenia, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest Burmistrz S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, bowiem organy biorące udział w sporze nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 K.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki zatem organy będące w sporze nie ustalą w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (por. postanowienia NSA: z 4 listopada 2014 r. II OW 105/14; z 27 maja 2008 r. II OW 14/08; z 17 grudnia 2015 r. II OW 121/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w taki sposób, który wykazałby, że nieruchomość nr [...] położona w S. objęta jest ochroną konserwatorską oraz, że wycięte drzewo owocowe znajdowało się na tej właśnie nieruchomości. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów (w tym decyzji) pozwalających określić te kluczowe dla sprawy okoliczności. Powyższe wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie wniosku. Sąd ten nie jest zaś kompetentny do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego. Spór kompetencyjny może być tylko wtedy rozpoznany i rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy treść wniosku poparta zgromadzonymi w ramach wyjaśnienia przez organ składający wniosek materiałem dotyczącym wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jego rozpatrzenia to umożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może nadto przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę okoliczności faktyczne sprawy. Obowiązek dokonania ustaleń mających kluczowe znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie sprawy, a jeżeli sprawa została przekazana innemu organowi, obowiązek ten spoczywa na tym organie. Oznacza to, że przed wystąpieniem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu powinien najpierw ustalić, z udziałem Burmistrza S., kwestie dotyczące statusu nieruchomości (objęcia ochroną konserwatorską), na której znajdowało się usunięte drzewo owocowe. Brak takich ustaleń uniemożliwia rozpoznanie żądania o wskazanie organu właściwego, gdyż powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.