III SAB/Gl 116/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. T. na przewlekłe postępowanie przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania; 2) przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wojewodę Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Pismem z 4 lutego 2022r. V.T. działając przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 kwietnia 2021 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: Kpa) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o: 1. orzeczenie, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 2. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 13 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie pismem z 25 czerwca 2021 r. zawiadomił organ o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie oraz 6 lipca 2021 r. (data wpływu do organu) wniósł ponaglenie za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. (Jak wynika z akt sprawy, ponaglenie to uznane zostało za nieuzasadnione.) 13 lipca 2021r. organ wyznaczył termin na uzupełnienie braków wniosku na 4 sierpnia 2021r. Dalej skarżący zarzucił, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych i nieistotnych, a organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby mogło się zakończyć w rozsądnym terminie. Z uwagi na fakt, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującymi normami. Dlatego zasadnym jest żądanie przyznania sumy pieniężnej jako swoistego zadośćuczynienia. Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia sprawiedliwego traktowania każdego z wnioskodawców wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według daty wpływu. Dodatkowo zaakcentował, że począwszy od 2017 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przypadająca na każdego pracownika stale rośnie i pomimo dołożenia wszelkich starań nie jest możliwe szybsze wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w ustawowym terminie, w ramach obowiązującego normatywnego czasu pracy. Organ administracji zwrócił jednocześnie uwagę, że wprowadzenie z dniem 16 marca 2020r. stanu epidemii znacząco wpłynęło na funkcjonowanie Urzędu Wojewódzkiego. Wprowadzono wówczas ograniczenia w przypadku cudzoziemców wysyłających wnioski pocztą lub składających je w skrzynkach podawczych, bowiem terminy uzupełnienia braków formalnych wniosków (osobiste stawiennictwo w urzędzie czy złożenie odcisków linii papilarnych) są wyznaczane w formie pisemnej lub telefonicznej zgodnie z kolejnością wpływu wniosku. Dodatkowo od 15 lutego 2021r. wprowadzono tzw. szybką ścieżkę, która w przypadku złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, kompletnego wniosku, zdjęć etc. umożliwia skrócenie czasu oczekiwania na wydanie decyzji. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużony czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy jest wynikiem stałego napływu dużej ilości wniosków i przejściowymi brakami kadrowymi spowodowanymi absencją chorobową pracowników w sytuacji pandemii. Jednocześnie podniósł, że na mocy art. 15 z1 ustawy o COVID pobyt cudzoziemców na terytorium RP jest legalny po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z posiadanych wiz lub ruchu bezwizowego do 30. dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii i w tym okresie mogą oni leganie wykonywać pracę. Z powyższego wynika, że cudzoziemiec nie poniósł żadnej szkody z powodu czasu trwania postepowania, gdyż jego pobyt w Polsce był legalny. Organ oświadczył, że w stosunku do roku 2014 wzrost liczby składanych wniosków wyniósł 1 535%. Stwierdził także, że część pracowników prowadzących postepowania w sprawie legalizacji cudzoziemców przebywała na zwolnieniach w powodu choroby własnej lub członków rodziny albo z powodu konieczności opieki nad dziećmi z powodu zamknięcia żłobków i przedszkoli. Jest to druga okoliczność wskazująca, że nie można organowi zarzucić celowego przedłużania sprawy lub przewlekłości. Powołał się na wyroki o sygn. akt II OSK 1014/20 i II OSK 1015/20, gdzie NSA w analogicznym stanie faktycznym wskazał, że nie można przypisać Wojewodzie rażącego naruszenia prawa, a oceniając charakter przewlekłości należało wziąć pod uwagę przyczyny wydłużonego postepowania, tj. znaczny wzrost ilości spraw i niedobory kadrowe. Końcowo organ podniósł, że profesjonalnemu pełnomocnikowi znane są regulacje prawne związane z legalizacją pobytu i możliwość skorzystania z "szybkiej ścieżki" w sytuacji złożenia poprawnego wniosku, a mimo to wniosek złożony przez stronę był niekompletny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z kolei rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (Por. m.in. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2613/19; z 17 marca 2020 r., II OSK 3820/19). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości w działaniu organu. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na pracę i pobyt czasowy złożony 13 kwietnia 2021 r. został załatwiony dopiero decyzją z 31 stycznia 2022r. Mając na uwadze treść art. 35 § 3 K.p.a. wskazać trzeba, że w maksymalnym określonym w nim terminie rozpoznania sprawy (dwa miesiące) organ nie zdążył nawet wezwać strony do uzupełnienia wniosku. Pierwsza czynność w sprawie, tj. wyznaczenie terminu do usunięcia braków wniosku została podjęta dopiero 13 lipca 2021 r. a sam termin wyznaczony został na 4 sierpnia 2021r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organ w ustawowym terminie do załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności, które by do tego zmierzały. W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że skarga okazała się zasadna w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości, gdyż w ustawowym terminie (dwóch miesięcy) nie podjął żadnych czynności w sprawie. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 149 § 1a) P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stanowiącego podstawę orzeczenia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. (Por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że w sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla oceny rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłości istotny jest nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię, należy bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy jak również okres jej trwania. Tym samym dla uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wyłącznie, aby organ rozciągnął w czasie termin rozpoznania sprawy, lecz konieczne jest takie zaistnienie takich uchybień, które będą miały szczególnie duży ciężar gatunkowy. Istotne również będą takie okoliczności jak oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawny braku woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17; z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ.: CBOIS). Odnosząc te twierdzenia do stanu faktycznego badanej sprawy, Sąd uwzględniając przytoczone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności: znaczny wzrost ilości spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, ograniczenia pracy urzędu w związku z epidemią oraz związaną z tym absencję pracowników uznał, że działaniom organu nie sposób przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Istotnie, działania zmierzające do załatwienia sprawy prowadzone były w sposób przewlekły, jednakże należało uwzględnić wskazane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania i stwierdzić, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi administracji grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Odnośnie grzywny wskazać należy, że zasadność zastosowania tego środka prawnego pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu i jest ono uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania lub lekceważenie obowiązków przez organ. (Por. np. wyroki NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 387/20, publ.: CBOSA). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje na tego rodzaju okoliczności, zaś funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. Odnośnie natomiast przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Sąd przyjął, że również jest to dyskrecjonalna kompetencja sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. Natomiast Sąd stanął na stanowisku, że przyznanie tej sumy powinno wiązać się nie tylko ze szczególnie negatywną oceną działania organu (gdyż w takim przypadku stosownym środkiem jest wymierzenie organowi grzywny), lecz powstaniem uszczerbku u strony skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania. Taki uszczerbek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Stosownie bowiem do art. 15z1 ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2095), który to przepis wszedł w życie 18 kwietnia 2020r.: 1. W przypadku cudzoziemca, który w dniu, od którego po raz pierwszy ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) na podstawie wizy Schengen, 2) na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen, 3) na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo obszaru Schengen, 4) w ramach ruchu bezwizowego, 5) na podstawie wizy długoterminowej wydanej przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej niebędące państwem obszaru Schengen, jeżeli zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej uprawnia ona do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 6) na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej niebędące państwem obszaru Schengen, jeżeli zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej uprawnia ona do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - jego pobyt na tym terytorium uważa się za legalny od dnia następującego po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z tych wiz, dokumentów lub ruchu bezwizowego, do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni. 2. Cudzoziemcy, o których mowa w ust. 1, są uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu uznawanego za legalny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli posiadają ważne zezwolenie na pracę lub ważne zezwolenie na pracę sezonową. Skoro zatem - mimo nierozpoznania wniosku w terminie - cudzoziemiec mógł legalnie przebywać i pracować na terytorium RP, uznać należy, że nie poniósł uszczerbku, który winien być mu zrekompensowany poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Sąd nie wydał natomiast rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w trybie art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., albowiem z jednej strony skarga nie zawierała takiego żądania, z drugiej - decyzja w przedmiocie zezwolenia została wydana 31 stycznia 2022r. i doręczona pełnomocnikowi 21 lutego 2022r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł, na które składa się: wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym, w kwocie 480 zł, ustalone na postawie § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, gdyż zgodnie z § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia, opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej, a sprawa będąca przedmiotem postępowania została rozpoznana na posiedzeniu uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie z art. 149 § 1a) i 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.