II OSK 2320/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej T. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1180/17 w sprawie ze skargi T. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia 5 października 2018 r. [...] zgłosiła udział w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej T. P. i M. P. od wyroku WSA w Gliwicach z 16 marca 2018 r. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podał, że jest właścicielem kilku działek położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] i objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zaskarżonym w niniejszej sprawie. Działki te nabyła już po wydaniu wyroku w sprawie ze skargi T. P. i M. P., którzy zaskarżyli uchwałę w całości i domagali się stwierdzenia jej nieważności w całości. Nieruchomości skarżących oraz nieruchomości spółki położone są w tej samej jednostce funkcjonalnej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.). W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12 [w:] CBOSA). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w niniejszej sprawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego [...] wnieśli T. P.i M. P. W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA). Nadmienić także należy, że z brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Powyższe nie oznacza jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, strona może wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny, co oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że spółka nie może być dopuszczona do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika, gdyż nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu przed organem administracji, a ponadto zakres kontroli sądu w tej sprawie ograniczony jest do zbadania czy interes prawny skarżącej został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art.193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.