II SA/Lu 651/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 lipca 2022r., znak: SKO.41/1952/OS/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 15 marca 2022r., nr OPS.5125.001.2022. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 lipca 2022r., znak: SK0.41/195270S/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji z dnia 15 marca 2022 r., Nr OPS.5125.001.2022 wydanej z up. Wójta Gminy W. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lublinie o odmowie zwolnienia skarżącej z ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] jej ojca Z. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 61 ust. 1, art. 64 pkt 3, pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s." – uchyliło zaskarżoną decyzję i zwolniło częściowo skarżącą z ponoszenia tej odpłatności w okresie od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. ustalając odpłatność w wysokości 50 % należnej opłaty, tj. 211, 20 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A. K. została zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu pobytu jej ojca Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] na podstawie umowy zawartej w dniu 3 marca 2021r., stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W dniu 28 stycznia 2022r. złożyła wniosek o całkowite zwolnienie jej na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. z tej odpłatności. Podniosła, że ojciec znęcał się nad nią fizycznie i psychicznie, na dowód czego przedstawiła postanowienie Prokuratury Rejonowej Lublin Północ w Lublinie z dnia [...]. o umorzeniu dochodzenia w sprawie znęcania się nad skarżącą w okresie od września 1999r. do 2000r. poprzez kierowanie pod jej adresem obelżywych słów, zmuszanie do opuszczenia mieszkania, grożenie pobiciem oraz znęcania się nad żoną B. K. w okresie od stycznia 1995r. do grudnia 2000r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Z. K. przyznał się do zarzucanych czynów, jednak B. K. oświadczyła, że nie chce, aby było prowadzone postępowanie karne przeciwko mężowi i wniosła o umorzenie postępowania. W piśmie z 27 stycznia 2022r. skarżąca wyjaśniła, że w zamian za wycofanie oskarżeń ojciec miał wyprowadzić się z domu i tak się stało. Ojciec jednak nachodził rodzinę, awanturował się, a także domagał się pieniędzy na mieszkanie grożąc, że wprowadzi się do nich. Aby tego uniknąć matka wzięła pożyczkę i kupiła ojcu dom w W.. Z uwagi na chorobę alkoholową ojciec przepijał zarabiane pieniądze, a mama pracowała, aby zapewnić utrzymanie dzieciom. W wyniku przeżyć związanych ze znęcaniem się przez ojca nad nią pojawiły się problemy zdrowotne, zaczęła leczyć się u psychiatry. Zdiagnozowano nerwicę, potem depresję, chodziła do psychologa i na terapię DDA. Skarżąca podkreśliła, że ojciec nigdy nie płacił alimentów ani na nią, ani na jej niepełnosprawnego brata, a całe dzieciństwo utrzymywała ich matka. Okoliczności te wskazują, że Z. K. nie wywiązywał się z obowiązków wobec rodziny, nie dbał o dzieci, nie szanował rodziny, nigdy nie interesował się ich życiem, nie utrzymywał finansowo i nie traktował skarżącej, jak córki, a dzieciństwo związane z przemocą ma wpływ na jej życie. Organ I instancji nie uwzględnił wniosku, stwierdzając, że skarżąca na potwierdzenie powyższych okoliczności "nie przedłożyła żadnej dokumentacji". W ocenie tego organu zdarzenie wszczęte dochodzeniem z dnia 9 grudnia 2000r. miało charakter jednorazowy, a stosunki rodzinne uległy poprawie; skarżąca nie przedstawiła prawomocnego postanowienia o pozbawieniu ojca władzy rodzicielskiej ani prawomocnego orzeczenia o skazaniu za przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego popełnionego na szkodę osoby do wnoszenia opłaty, o którym mowa w art. 64a u.p.s., co uzasadniałoby całkowite zwolnienie skarżącej z opłaty; nie udokumentowała również swojej sytuacji zdrowotnej żadnym zaświadczeniem lekarskim. Organ I instancji ustalił ponadto, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe razem z narzeczonym, który obecnie jest bezrobotny; źródło utrzymania stanowi jej wynagrodzenie w wysokości 4.444,66 zł miesięcznie, zaś wydatki wynoszą 1121,83 zł (czynsz, energia, internet, telefon, składka na PZU, składka na ZZ Solidarność, utrzymanie samochodu, leki). Dochód jakim strona dysponuje przekracza kryterium dochodowe, które w przypadku dwuosobowej rodziny strony wynosi: 600 zł x 2 osoby x 300 % = 3.600 zł, a na osobę 1.800 zł. Oznacza to, że odpłatność skarżącej za pobyt ojca w dps wynosi 844,66 zł (4.444,66 zł - kryterium 3.600 zł = 844,66 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu I instancji uznając, że zachodzą przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s. uzasadniające częściowe uwzględnienie wniosku skarżącej. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że skarżąca do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarza medycyny ogólnej i rodzinnej z 29 marca 2022r., w którym potwierdzono, że leczy się z powodu zaburzeń depresyjnych oraz informację dla lekarza kierującego z dnia 19 października 2017r. wystawioną przez lekarza psychiatrę zawierającą wskazówki w zakresie farmakoterapii. Następnie przedstawiła także kopię Historii Choroby Poradni Zdrowia Psychicznego wraz ze skierowaniem na psychoterapię DDA z 2005r. i 2006r., uzyskane z archiwum Przychodni Zdrowia Psychicznego przy Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublinie. Z zapisów umieszczonych w dacie 12 grudnia 2005r. wynika, że rozpoznano u niej "DDA relacje adaptacyjne, stanowiące następstwo konfliktu z ojcem alkoholikiem"; w karcie umieszczony został zapis lekarza psychiatry, że ojciec nie łożył na utrzymanie rodziny. Zdaniem Kolegium, analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że istnieją podstawy do twierdzenia, że Z. K. w sposób rażący naruszał obowiązki względem rodziny, a więc wniosek skarżącej o zwolnienie z odpłatności za jego pobyt w dps jest częściowo zasadny, począwszy od miesiąca złożenia wniosku tj. od stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. Kolegium wyjaśniło, że wzięło też pod uwagę możliwości finansowe skarżącej – w jego ocenie przy dochodzie 4.444,66 zł i wydatkach 1200 zł miesięcznie, skarżąca będzie w stanie uiścić opłatność w wysokości 211,20 zł tj. 50% należnej odpłatności. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że wbrew stanowisku organu I instancji, wysokość górnej granicy opłaty, jaką można skarżącą obciążyć nie wynosi 844,566 zł miesięcznie, lecz połowę tej kwoty tj. 422,33 zł. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2017r., I OSK 2820/16 prawidłowy sposób ustalenia opłaty pobyt w domu pomocy społecznej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny (u skarżącej dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.222,33 zł), a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 1.800 zł. Kolegium dodało, że skoro uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, to głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno natomiast nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności, osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. (...) (tak I Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Lex 2021). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwolnienia jej w całości z opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 i § 4 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 8 § 2 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 64 pkt 7 u.p.s. Podniosła, że organ I instancji decyzją z 8 kwietnia 2021r. w takim samym stanie faktycznym zwolnił ją w całości z odpłatności za pobyt ojca w DPS w okresie od 19 października 2020r. do 31 marca 2021r., dlatego skarżąca nie rozumie powodów wydanie obecnie odmiennej decyzji, zwłaszcza, że w tamtym postępowaniu skarżąca również wskazywała na fakt znęcania się ojca nad rodziną, nieprzyczyniania się do utrzymywania rodziny oraz nadużywania przez ojca alkoholu. Jej sytuacja nie uległa zmianie tj. w dalszym ciągu gospodaruje wspólnie z partnerem, utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w sferze budżetowej oraz leczy się, w tym psychiatrycznie. Poza tym podniosła, że jej ojciec był podopiecznym organu, korzystał ze świadczeń, a więc organ wiedział, że ojciec nadużywał alkoholu, nie przyczyniał się do utrzymywania rodziny, nie pracował i nie miał z nią i jej matką kontaktu. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie na tę okoliczność przez Sąd dowodów z dokumentów postępowania w sprawie decyzji z 8 kwietnia 2021r. oraz z wszystkich spraw prowadzonych przez organ I instancji z udziałem jej ojca. Skarżąca podkreśliła, że podejrzenie popełnienia przestępstwa przemocy domowej przez jej ojca było uzasadnione – ojciec się do tego przyznał. Podkreśliła, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, zstępni, niezależnie od ich statusu majątkowego, powinni mieć możliwość uchylenia się od obowiązków pokrywania kosztów pobytu wstępnego w domu pomocy społecznej w przypadku, gdy uprawniony zachowywał się sprzecznie z zasadami współżycia społecznego w stosunku do niego, np. rodzic porzucił dziecko, nie interesował się jego losem, stosował przemoc czy nie przyczyniał się do jego utrzymywania i wychowywania. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy zobowiązanie do ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej dotyczy osób, względem których dotychczasowe postępowanie wstępnego było naganne, nie tylko moralnie, a pomimo tego - z różnych przyczyn, niezawinionych przez dziecko - zstępnego, nie zostało wydane orzeczenie w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej. Skarżąca podkreśliła, że przemoc domowa jest najwyższą formą rażącego naruszania obowiązków rodzinnych, a na szczególne potępienie zasługuje przemoc nad własnymi, małoletnimi dziećmi. Takie postępowanie rodzica względem dziecka nie może znajdować żadnego usprawiedliwienia. Natomiast Z. K. nie tylko nie wywiązywał się z tak ujętych obowiązków, ale stał się zagrożeniem dla swojej rodziny, konsekwencją czego jest trwały uszczerbek na zdrowiu psychicznym skarżącej. W związku z tym, jej zdaniem, organ powinien zwolnić ją w całości z odpłatności za jego pobyt w DPS. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2102 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu wyłącznie w zakresie jego zgodności z prawem. Podobnie stanowi art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."): "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca domagała się zwolnienia jej w całości z odpłatności za pobyt jej ojca Z. K. w Domu Pomocy Społecznej. W aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Nieaktualność poprzedniego stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy ustalenia opłaty i zwolnienia na dwa odrębne postępowania jest już odnotowywana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1644/21, wyrok WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 820/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 590/21 i z 16 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 200/22). Wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej w przedmiocie ustalenia opłaty i jednoczesnego zwolnienia z niej, było zatem dopuszczalne. Nie jest kwestionowane, że maksymalna kwota, do uiszczania której skarżąca mogłaby być zobowiązana stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. to 422,33 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwolniło skarżącą z połowy tej kwoty (50%). Kolegium brało pod uwagę to, że ojciec skarżącej rażąco naruszał obowiązki względem rodziny (co przemawiało za uwzględnieniem wniosku) oraz to, że skarżąca posiada możliwości finansowe (jej dochód to 4.444,66 zł), a więc ma możliwość uiszczenia opłaty w kwocie 211,20 zł miesięcznie (co przemawiało za częściowym, a nie całkowitym zwolnieniem). W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, są zasadne. Podstawą żądania skarżącej był przepis art. 64 pkt 7 u.p.s., zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, jak słusznie zauważyło Kolegium, co oznacza, że do uznania organu należy to, czy wniosek zostanie uwzględniony i w jakiej części. Kontrola sądowa tego typu decyzji polega na zbadaniu, czy postępowanie zostało przeprowadzone wyczerpująco, wszechstronnie i czy podane przez organ powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, są usprawiedliwione w świetle dokonanych ustaleń. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy decyzja została prawidłowo uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, decyzje organów obu instancji w tym zakresie są wadliwe. Skarżąca podniosła bowiem, że organ w takich samych okolicznościach faktycznych decyzją z 8 kwietnia 2021r. zwolnił ją w całości z odpłatności za pobyt ojca w DPS za wcześniejszy okres tj. od 19 października 2020r. do 31 marca 2021r. Okoliczność ta musiała być znana organowi, a więc wydając obecnie odmienne rozstrzygnięcie organ powinien wyjaśnić, dlaczego odstępuje od wcześniejszego stanowiska. Słusznie wskazuje skarżąca, że brak takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. i art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z przepisu tego wynika zatem, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1105/18, LEX nr 2525972). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) należy więc niewątpliwie uznać m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. W świetle powyższego, nie można uznać, że organy nie naruszyły powyższej zasady wydając decyzję odmowną (organ I instancji), czy zwalniając skarżącą z odpłatności, ale jedynie w części (organ II instancji), w sytuacji, gdy wcześniej organ w podobnych okolicznościach faktycznych zwolnił ją z odpłatności w całości. Ponadto nie znajduje podstaw prawnych pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie jest dopuszczalne - na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. - zwolnienie strony z odpłatności w całości, jeśli posiada ona środki finansowe wystarczające do poniesienia części opłaty. Przepis ten wyraźnie i wprost stanowi podstawę do zwolnienia "z tej opłaty częściowo lub całkowicie", o rozmiarze udzielonej ulgi decydują okoliczności sprawy, w szczególności charakter i stopień naruszeń dokonanych wobec członków przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej. Ubocznie należy wskazać, że za dopuszczalnością zwolnienia z odpłatności ze względu na okoliczności dotyczące relacji pomiędzy członkami rodziny opowiadały się sądy administracyjne jeszcze przed dodaniem art. 64 pkt 7 u.p.s. (tak: (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2020r., II SA/Rz 302/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2016 r., II SA/Łd 366/16 – zwolnienie następowało na podstawie art. 64 pkt 2 u.p.s.). W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organ weźmie pod uwagę to, że rozpatrywał już wcześniej podobny jej wniosek i uwzględnił go zwalniając ją z odpłatności w całości oraz to, że przesłanki określone w art. 64 pkt 7 u.p.s. stanowią samodzielną podstawę zwolnienia strony z opłaty w całości, a więc niezależnie od innych okoliczności, w tym od sytuacji materialnej strony. W związku z uchyleniem decyzji organów obu instancji zbędne stało się rozpatrywanie wniosków dowodowych skarżącej. Sąd jedynie wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dowody, na które wskazała skarżąca w skardze powinny być uwzględnione przez organ przy ponownym rozpatrywaniu jej wniosku.