II OSK 886/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. [...] sp. z o.o. V sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1557/15 w sprawie ze skargi G. [...] sp. z o.o. V sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrokiem z 7 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1557/15 oddalił skargę G. sp. z o.o. ... sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 marca 2015 r., nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. nr ...) - po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej D. ..., wniesionego od postanowienia Prezydenta m. ... W. z dnia 13.01.2015 r. nr ..., odmawiającego wznowienia z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej D. ..., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. ... W. z dnia 5.04.2013 r. nr ..., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową na parterze, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr ..., nr ... i części działek ew. nr ... i nr ... z obrębu ... przy ul. D., Dzielnica B. m. ... W., na wniosek G. Sp. z o. o. ... Sp. komandytowa - uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawidłowo uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zażalenie Wspólnoty zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stąd bezprzedmiotowy stał się jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia Prezydenta m. ... W. z dnia 13.01.2015 r. nr ..., odmawiającego wznowienia - z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej D. ... - postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. ... W. z dnia 5.04.2013 r. nr ..., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową na parterze, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr ..., nr ... i części działek ew. nr ... i nr ... z obrębu ... przy ul. D., Dzielnica B. m. ... W., na wniosek G. Sp. z o. o. ... Sp. komandytowa. Zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sytuacja, gdy strona zwolniona jest od obowiązku złożenia wniosku o przywrócenie terminu zachodzi jedynie wówczas, gdy błędne pouczenie polegało na wskazaniu stronie innego (dłuższego) terminu niż ustawa wyznacza dla danego środka zaskarżenia. Jedynie w tej sytuacji wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy art. 112 K.p.a., bez konieczności uprzedniego przywracania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sytuacji, gdy przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, jak expressis verbis stanowi art. 112 K.p.a., nie ma podstaw do zarzucenia naruszenia prawa w działaniu organu, który tę ochronę zastosował. Nieuzasadnione byłoby wówczas odsyłanie jednostki na inną drogę ochrony prawnej (wniosku o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona została przyznana z mocy prawa. Zdaniem Sądu I instancji w sposób uprawniony Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło uchybienia przez Wspólnotę terminu do złożenia środka zaskarżenia od postanowienia Prezydenta m. ... W. z dnia 13 stycznia 2015 r. nr .... Nie było więc podstaw do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 marca 2015 r., w którym odmówiło przywrócenia Wspólnocie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie odmowne z dnia 13 stycznia 2015 r. Nie doszło zatem do zarzuconego naruszenia art. 134 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przesądziło o tym, że z całą pewnością nie został przekroczony miesięczny termin na wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Stwierdziło jedynie, że kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. W tym zakresie Organ I instancji naruszył w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., a w wyniku tego również art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji uprawnione było wskazanie jako okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - kiedy osoby uprawnione do reprezentowania Wspólnoty uzyskały informacje o wydaniu dla działek ew. nr ..., nr ... oraz działek ew. nr ... i nr ... pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze, że składając w dniu 17 lutego 2015 r. środek odwoławczy, pełnomocnik Wspólnoty wskazał, iż wiedzę o fakcie wydania tej decyzji Wspólnota pozyskała dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że jeżeli te oświadczenia będą budziły wątpliwości, Organu I instancji powinien wyjaśnić tę okoliczność przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych (przesłuchania członków zarządu Wspólnoty, jej pełnomocnika, osób biorących udział w sesji Rady Dzielnicy B. m. ... W., czy innych nieznajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym z akt Urzędu m. ... W.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że w zależności od tych ustaleń organ I instancji rozważy, czy w sprawie dopuszczalne jest badanie interesu prawnego Wspólnoty w postępowaniu zakończonym tą decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji poczynienie takich szczegółowych ustaleń w tej kwestii jest celowe i nie mógł ich przeprowadzić organ odwoławczy zważywszy, że w razie ustalenia, iż termin miesięczny został zachowany - musiałby zająć stanowisko co do posiadania przez Wspólnotę przymiotu strony tego postępowania (art. 28 K.p.a.). Ustalenia w tym zakresie nie mogą natomiast być przeprowadzone tylko w ramach jednej instancji, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza wobec faktu, że to organ I instancji wznawia postępowanie administracyjne i dopiero wówczas czyni takie ustalenia. W tym kontekście, nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że doszło do naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji trafnie podniosło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - z uwagi na wystąpienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności w postaci istnienia i dokładnego przebiegu służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela działki ew. nr 13 i nr 5/43 z obrębu ..., o których to okolicznościach wnioskodawczyni miała powziąć wiedzę dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r., tj. z chwilą doręczenia pisma Urzędu m. ... W. - Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 30 lipca 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że co do tej podstawy wznowieniowej organ I instancji w ogóle nie zajął stanowiska. Wobec tego w sytuacji, gdy mogły istnieć wątpliwości co do uchybienia przez wspólnotę terminowi jednego miesiąca, wynikającemu z art. 148 K.p.a., a stwierdzenie tego uchybienia przez Prezydenta m. ... W. skutkowało dotąd nierozpatrzeniem przez organ I instancji pozostałych żądań wniosku Wspólnoty o wznowienie – organ odwoławczy dostrzegając to, miał prawo uchylić decyzję I instancji i sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta m. ... W. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, jako podstawę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego wskazuje się zasadniczo przesłanki w postaci: - złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jednak tylko wówczas, gdy nie budzi to żadnych wątpliwości. W przeciwnym razie okoliczność ta podlega ocenie już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, - wniesienia podania po upływie terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., - braku wskazania którejkolwiek z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Wobec tego w sytuacji, gdyby okazało się, że termin do wniesienia podania o wznowieniu postępowania został przez Wspólnotę zachowany, pozostałe okoliczności jako niejednoznaczne, winny być badane już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Dopiero zatem jednoznaczne ustalenie, iż termin miesięczny został zachowany, pozwalałoby na czynienie dalszych ustaleń, także w zakresie posiadania przymiotu strony przez Wnioskodawczynię (art. 28 K.p.a.). Nowelizacja K.p.a. dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18) nie zmieniła brzmienia § 1 oraz § 2 art. 149 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w dalszym ciągu wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oceny posiadania interesu prawnego we wznowieniu danego postępowania administracyjnego dokonuje się po uprzednim wznowieniu tego postępowania stosownym postanowieniem. Zdaniem Sądu I instancji nie jest więc uprawniona odmowa wznowienia postępowania w powołaniu się na brak przymiotu strony, zwłaszcza jeśli brak ten nie jest oczywisty. Wnoszący podanie winien uzyskać gwarancję, iż wszechstronnej ocenie będzie podlegał przedłożony przez niego materiał dowodowy w kontekście oceny, czy przysługuje mu przymiot strony danego postępowania, w odniesieniu do wskazanych przez niego podstaw wznowieniowych. Postępowanie takie, w myśl art. 151 K.p.a., kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej lub też decyzji uchylającej tę decyzję i rozstrzygającej o istocie sprawy, względnie z uwagi na upływ czasu, stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że nie mógł być uwzględniony zarzut skargi - naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko w razie ustalenia, że ów miesięczny termin został przez wnioskodawczynię zachowany, w toku drugiej fazy postępowania, następującej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu - zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 K.p.a. - prowadzone jest postępowanie co do przymiotu strony, przyczyn wznowienia, a następnie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W drugiej fazie postępowania, w razie ustalenia, że nie można wykluczyć, iż wznowienia postępowania żąda strona oraz stwierdzenia, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z art. 149 § 2 K.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Wówczas też dopiero decyzje wydane po wznowieniu postępowania, dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie wznowieniowe jest wciąż jeszcze na etapie początkowym i ponownie wnikliwie należy ocenić, czy termin miesięczny co do zarzutu wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został zachowany, co pozwalałoby na wszczęcie postępowania wznowieniowego z tej przyczyny. Jeśli zaś stwierdzono by jego uchybienie, to konieczne będzie ustalenie, czy termin ten został zachowany co do podniesionej przez Wspólnotę podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., po wezwaniu jej do doprecyzowania tego zarzutu, w kontekście istotności dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, istniejącego w dniu wydania decyzji, a nieznanego organowi, który ją wydał. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo sporządzone i uzasadnione, w sposób odpowiadający wymogom art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Sąd zaś działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). G. sp. z o.o. ... sp. k. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1) PPSA naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania i stwierdzenie po jej stronie interesu prawnego, podczas gdy zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawartego we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie będzie wprowadzać ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego; 2) naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 140 kpa i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy, jako właściciel nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapada decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania; II. Na podstawie art. 174 pkt 2) PPSA naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a. przez przyjęcie, że Wspólnota wykazała, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości Wspólnocie nie przysługuje interes prawny, który dawałby jej prawo do udziału w tym postępowaniu; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5) K.p.a. przez przyjęcie, że po wydaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, polegające na tym, że Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje służebność gruntowa ustanowiona na działce o numerze ewidencyjnym ..., podczas gdy w rzeczywistości ograniczone prawo rzeczowe nie osobie, na rzecz której to prawo zostało ustanowione, interesu prawnego potrzebnego do wzięcia udziału w postępowanie o ustalenie warunków zabudowy; c) naruszenie art. 148 K.p.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie przez brak odmowy wznowienia postępowania z uwagi na błędne przyjęcie za datę początkową terminu do złożenia wniosku o wznowienia, polegającą na tym, że miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg w dniu, w którym Wspólnota Mieszkaniowa otrzymała decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy dyspozycja tego przepisu stanowi, że początek powyższego terminu przypada w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co oznacza, że w niniejszej sprawie termin ten rozpoczął się w dniu 1 sierpnia 2014 roku, a więc w dniu w którym Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o doręczenie kopii decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej; d) naruszenie art. 112 K.p.a. przez uznanie, że wniesienie przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołania od postanowienia Prezydenta m. ... W. nr ... po upływie 7 dni, a przed upływem 14 dni od daty doręczenie postanowienia, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu powoduje, że strona prawidłowo wniosła zażalenie od wskazanego postanowienia, podczas gdy pouczenie przez organ o błędnym środku odwoławczym i złożenie przez stronę takiego środka odwoławczego zgodnie z pouczeniem nie stanowi o prawidłowym złożeniu środka odwoławczego, lecz powoduje możliwość złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na rozprawie cofnął skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. W myśl art. 161 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne cofnięcie skargi skutkuje umorzeniem postępowania. Zgodnie z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołane przepisy mają odpowiednie zastosowanie również do postępowania ze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w sprawie nie zachodzą wskazane wyżej okoliczności dotyczące niedopuszczalności cofnięcia skargi kasacyjnej, będąc związany tym cofnięciem, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie kasacyjne.