II SA/Go 671/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto [...]: 1. Wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową przez inwestora – M.P. - garażu do budynku mieszkalnego na działce nr [...], 2. Odstąpił od ustalenia wymogów dotyczących niezbędnych zabezpieczeń z powodu braku zagrożenia spowodowanego wykonanymi robotami budowlanymi, 3. Nałożył na inwestora – M.P. - obowiązek przedstawienia w terminie do 14 września 2019 r.: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2,4 oraz ust. 3 – ustawy Prawo budowlane: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; do projektu architektoniczno – budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy; -oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2018 r. poz. 1202), zwana dalej - p.b. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzone zostały oględziny na działce nr [...], podczas których stwierdzono, że do budynku mieszkalnego dobudowany został garaż o konstrukcji drewnianej (składającej się z drewnianych słupów i więżby dachowej, trzech ścian krytych płytą wiórową), z dachem jednospadowym, ocieplony, z elewacją oraz bramą garażową na ścianie wschodniej, natomiast na wschodniej wstawiono okno oraz skrzydło drzwiowe. Przedmiotowy obiekt przylega do budynku mieszkalnego od strony północnej, ale nie jest z nim konstrukcyjnie połączony i nie posiada samodzielnej ściany. W toku postępowania właściciel nieruchomości przedstawił pisemne oświadczenie właścicieli sąsiedniej nieruchomości - dz. nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym wyrażają zgodę na takie usytuowanie obiektu. Pismem z dnia Prezydent Miasta [...] poinformował, że dla działki nr [...] położonej w [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r. nr LXIII.866.2018. Zgodnie z zapisami planu działka nr [...] jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN6, dodatkowy fragment działki znajduje się w strefie technicznej od sieci infrastruktury technicznej. Obowiązujący plan dopuszcza lokalizację funkcji i obiektów towarzyszących zamierzeniom inwestycyjnym takie jak garaże, które mogą być usytuowane przy granicy działki budowlanej z jednoczesnym uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy ( 6 ust. 2pkt 1 lit.b). Dalej PINB wskazał, że budowa przedmiotowej inwestycji polegającej na dobudowie garażu do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przeprowadzona została bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, przy czym w ocenie organu wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że w sprawie doszło do dokonania samowoli budowlanej. Pojęcie "wolno stojący" oznacza samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. W ocenie organu nie jest wykluczona możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, dlatego na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. nałożono na inwestora określone obowiązki. Na podstawie art. 49 ust. 2 i 3 przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu budowlanego, posiadane wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku pozytywnych ustaleń dotyczących powyższych okoliczności organ ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, że realizacja obowiązków nakładanych w postepowaniu w sprawie samowoli budowlanej obciąża podmioty wymienione w art. 52 p.b. Na powyższe postanowienie organu I inst. M.P. wniósł zażalenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił w rozstrzygnięciu przesłanek na których oparł twierdzenie, że dobudowany garaż stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, nie wyjaśnił również jakim konkretnie jest obiektem (garażem, pomieszczeniem gospodarczym, wiatą), ani dlaczego nie spełnia wymogów bycia budynkiem wolno stojącym. Skarżący podniósł, że w stanie faktycznym sprawy garaż oraz budynek nie są ze sobą powiązane konstrukcyjnie, budowa garażu nie miała związku z budową budynku mieszkalnego – były to całkiem odrębne inwestycje, nie związane czasowo. Dalej skarżący wskazał, że garaż oraz budynek nie stykają się ze sobą, pomiędzy nimi jest przestrzeń, zaś garaż nie jest "przymocowany" do budynku mieszkalnego, de facto postawione są trzy ściany. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że doszło do samowoli budowlanej, a przedmiotowy obiekt wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem strony, przy przyjęciu, że dany obiekt jest garażem zastosowanie znajdzie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., a zawarte w tym przepisie pojęcie "wolno stojący" należy odnosić jedynie do budynków gospodarczych, natomiast pozostałe obiekty wymienione w tym przepisie wymagają zgłoszenia tylko, gdy posiadają odpowiednią kubaturę. Za powyższą interpretacją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przemawia jego wykładnia gramatyczna i systemowa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uchylił zaskarżone postanowienie organu I inst. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego o wyłączeniu przedmiotowego garażu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Zdaniem organu z przepisu tego wynika, że garaż może być zrealizowany bez pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia, ale taki obiekt musi być wolno stojący. Natomiast określenie "wolno stojące" parterowe budynki gospodarcze, garaże (...) należy rozumieć w ten sposób, że obiekty te posiadają wyłącznie własne elementy nośne oraz pomiędzy nimi, a istniejącą zabudową istnieje wolna przestrzeń (nie tworzą one ciągu zabudowań) Chodzi o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego, a jako całość stanowi samodzielną konstrukcję. W przedmiotowej sprawie obiekt przylega do budynku mieszkalnego, nie można zatem przyjąć, że jest obiektem wolno stojącym, a w konsekwencji obiekt ten nie korzystał z wyłączenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., jego realizacja winna być zatem poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jednakże w ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 48 p.b., albowiem przed jego wydaniem organ I inst. zaniechał dokonania oceny dopuszczalności legalizacji omawianych robót budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno – budowlanych. Przed podjęciem działań legalizacyjnych organ powiatowy powinien dokonać sprawdzenia zgodności omawianego obiektu budowlanego z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr LXIII.866.2018 Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r. Dalej organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika również, aby organ I inst. dokonał analizy omawianego przypadku pod kątem ewentualnych naruszeń przepisów techniczno - budowlanych, a w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2019 r. poz. 1065). Na powyższe postanowienie WINB M.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: - prawa materialnego tj.: art. 48 ust. 2 i 3 p.b. polegające na ich błędnym zastosowaniu; art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. polegające na jego błędnej wykładni w zakresie pojęcia " wolno stojący" i przyjęcie, że cecha ta odnosi się do wszystkich wymienionych w tym przepisie obiektów budowlanych; - prawa procesowego tj.: art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada konstrukcję drewnianą posadowioną na metalowych kotwach osadzonych w wylewce betonowej, podłoże pod tym obiektem utwardzone zostało przy wykorzystaniu kostki brukowej. Obiekt ten stanowi samodzielną konstrukcję budowlaną , niezależną od innych obiektów budowlanych. Obiekt ten nie jest w żaden sposób przytwierdzony do budynku mieszkalnego, co potwierdza fakt, że pomiędzy obydwoma budynkami istnieje kilkucentymetrowa przerwa. Jest to konstrukcja budowlana niezależna od budynku mieszkalnego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że obiekt ten spełnia kryteria przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., albowiem stanowi garaż o powierzchni do 35 m2, a na nieruchomości tej nie znajduje się inny podobny obiekt budowlany. Zdaniem skarżącego organ przeprowadził błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przyjmując, ze określenie "wolno stojący" odnosi się do wszystkich rodzajów zabudowy wymienionych w tym przepisie, podczas gdy określenie to odnosi się jedynie do parterowych budynków gospodarczych. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że garaż wzniesiony przez skarżącego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na brak przymiot obiektu wolno stojącego, podczas gdy obiekty garażowe o powierzchni do 35 m2 w ogóle nie muszą spełniać tego kryterium. Następnie pełnomocnik skarżącego przytoczył argumentację na poparcie stanowiska, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt jest w istocie obiektem wolno stojącym. Zdaniem strony skarżącej ustalenia i twierdzenia organu na okoliczność przeciwną są dowolne, nie poparte wnikliwym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2019 r., które zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Wskazać na wstępie należy, że zaskarżonym postanowieniem WINB wprawdzie uchylił postanowienie organu I inst. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, jednak w orzeczeniu kasacyjnym organ odwoławczy nie podważył zastosowanego w sprawie trybu prowadzenia postepowania legalizacyjnego, uznając że legalizacja przedmiotowego obiektu prowadzona na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego PINB nie wystraczająco wnikliwie przeprowadził analizę sprawy pod kątem zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, do czego zobowiązuje przepis art. 48 ust. 2 p.b. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego, będącego przedmiotem legalizacji, od tego bowiem zależy właściwy tryb postępowania legalizacyjnego, a w tym rodzaj obowiązków nakładanych na inwestora w związku z dokonaną samowolą budowlaną. Bezspornie omawiany obiekt budowlany wzniesiony został bez zgłoszenia oraz bez uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że obiekt przylega do budynku mieszkalnego, posiada konstrukcję drewnianą, trzy ściany ocieplone, dach jednospadowy, zaopatrzony jest w bramę garażową, okno i drzwi skrzydłowe. Obiekt posiada wymiary: 3,27 m x 6, 56 m. Jest to jedyny obiekt tego rodzaju na działce nr [...], na której został on wybudowany. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest garażem, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przeprowadzona przez organy obydwu instancji wykładnia przytoczonego przepisu ustawy Prawo budowlane nie jest prawidłowa, bowiem zawarte w tym przepisie określenie: "wolno stojące" należy odnosić do jedynie do parterowych budynków gospodarczych, a nie do wszystkich obiektów w nim wymienionych. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia jego wykładnia gramatyczna oraz wykładnia systemowa, która obejmuje również analizę przepisu w kontekście zmian jego treści na przestrzeni określonego czasu. Gdyby bowiem ustawodawca faktycznie chciał objąć tym wymogiem wszystkie obiekty tam wymienione, to po zwrocie "wolno stojących" zamieściłby dwukropek. Brak znaku interpunkcyjnego dwukropka, na gruncie reguł gramatycznych języka polskiego, oznacza, że zwrot "wolno stojących" odnosi się wyłącznie do pierwszego następującego po nim rzeczownika, tj. parterowych budynków gospodarczych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r., II SA/Ol 863/08, LEX nr 540753; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11, LEX nr 1252164, II SA/Po 30/11). W tej sytuacji należy dojść do wniosku, iż wbrew poglądom organów nadzoru budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20aa, 20b oraz 28. W tym miejscu trzeba zauważyć, że tryb zgłoszeniowy stanowi wyjątek wobec ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zmienia to jednak faktu, że organy administracji publicznej nie rozważyły w prawidłowy sposób, czy w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Wada ta miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jej następstwie zastosowany został tryb legalizacji z art. 48 cytowanej ustawy. Przepis ten dotyczy jednak przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taki obowiązek nie dotyczył skarżącego, który mógł poprzestać jedynie na dokonaniu zgłoszenia. Konsekwencje niewywiązania się z tego wymogu określa natomiast odrębny przepis, tj. art. 49b Prawa budowlanego. Jak wyżej zaznaczono przepis ten przewiduje tryb legalizacji częściowo odmienny w stosunku do trybu z art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 i art. 49b p.b., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I inst. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić uwagi Sądu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265).