I OSK 1659/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 93/11 w sprawie ze skargi J.K. i M.N. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 93/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i M.N. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] listopada 2010 r., nr [..], w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie warunków uzyskania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Dolnośląski, postanowieniem z dnia [..] maja 2010 r., nr [..], uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] kwietnia 2007 r., w którym została dokonana pozytywna ocena spełnienia przez wniosek J.K. i M.N. wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie dokonał pozytywnej oceny wniosku J.K. i M.N. o spełnianiu wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i w pkt 3 tego postanowienia wezwał wnioskodawców do dołączenia do wniosku o wydanie decyzji operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionej przez A.K. w miejscowości A., byłym województwie nowogródzkim. Pismem z dnia 27 maja 2010 r. J.K. i M.N. wnieśli na powyższe postanowienia zażalenie do Ministra Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [..] listopada 2010 r., nr [..], Minister Skarbu Państwa stwierdził, na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia na postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] maja 2010 r. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej organ odwoławczy wywodził, że pozytywna ocena spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty, dokonana przez Wojewodę w formie postanowienia ma charakter wstępny i nie rozstrzyga o istocie sprawy. Zaś wydane w tym przedmiocie postanowienie jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że postanowienia, na które nie służy stronie zażalenie, w myśl art. 142 K.p.a., można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, która rozstrzygnie sprawę rekompensaty co do istoty. J.K. i M.N. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę postanowienia przez jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że do postanowień wydanych w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), w tym do postanowień wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko w tym przypadku, kiedy z przepisów kodeksu wprost wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Jeżeli zatem Kodeks postępowania administracyjnego, jak trafnie wskazał to Minister Skarbu Państwa oraz ustawa - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w przepisie będącym materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organu I instancji (art. 7 powołanej ustawy) nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia tego typu postanowień incydentalnych w postaci zażalenia, to środek ten stronie nie przysługuje. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra do wydania w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Według Sądu pierwszej instancji, rozpoznanie merytoryczne przez organ odwoławczy niedopuszczalnego środka zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego w takim wypadku rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast zarzuty skarżących odnoszące się do ważności operatu są przedwczesne, ponieważ ta kwestia będzie szczegółowo zbadana w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie rekompensaty. Skargę kasacyjną wnieśli J.P.K. i M.N. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżyli w całości wyżej opisany wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędną wykładnię przepisu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wywodzili, że oddalenie uzasadnionej skargi skarżących przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie, której organ administracyjny nie może wyegzekwować od podległego (w tym zakresie) Wojewody Dolnośląskiego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, jest rażąco niesprawiedliwe i narusza zasady postępowania określone art. 7, art. 8 K.p.a., art. 45 i 78 Konstytucji i in., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, szczególnie, że organ odwoławczy, mający wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, uzupełniające, art. 136 K.p.a. (wyrok NSA z 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 95/82, ONSA 1982/1/41), bądź też uchylić zaskarżone orzeczenie i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.), a tego nie uczynił. Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu II ( i I ) instancji przez sąd administracyjny narusza przepis art. 126, art. 141 § 1 zd. pierwsze K.p.a., gdyż zasadą jest, iż od każdego postanowienia doręczonego stronie, na piśmie służy zażalenie, jako środek obrony m. in. przed samowolą organu, zwłaszcza, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącym na piśmie, co obligowało skarżących do wniesienia zażalenia (art. 141 § 2 także zd. pierwsze K.p.a.), że od postanowienia naruszającego prawo skarżących do otrzymania dochodzonej rekompensaty za pozostawione mienie na Wschodzie służy zażalenie. W sprawie nie wyjaśniono i nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, gdyż narusza ono art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 i in. K.p.a. (wyrok NSA z 19 marca 1981r., sygn. akt SA 234/81, ONSA 1981/1/23), bowiem oświadczenie skarżących i złożone dokumenty dowodowe korzystają z domniemania prawdziwości (uchwała SN z 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, niepubl.), a domaganie się zaskarżonym orzeczeniem (bez podstawy prawnej) nowych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 K.p.a. (wyrok NSA z 27 września 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 1992/2/45). Twierdzenie Sądu, popierające, bezkrytycznie, stanowisko organu, sprzeczne jest z istotą skargi (a wcześniej zażalenia), że na zaskarżone postanowienie nie służy środek zaskarżenia, a w konsekwencji, że jest niedopuszczalne, jest dla strony tego postanowienia, tj. skarżących, nieuprawnionym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu i to w sytuacji de facto nie rozpoznania istoty sprawy, tj. pominięcia badania materialnej (istotnej) postawy żądania skargi, wskutek błędnego przyjęcia przesłanki niweczącej roszczenie, jak "rozstrzygnięcie sprawy" bez jego faktycznego – merytorycznego – rozstrzygnięcia, czym naruszono prawo, tj. przepisy: - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu (prawa materialnego), art. 126 i art. 141 § 1 K.p.a. oraz - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., na skutek naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 126, art. 141 § 1 zd. pierwsze w związku z § 2 zd. pierwsze K.p.a. oraz przepisem art. 37 § 1 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (wyrok WSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/06, Lex nr 346401), i w związku z postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z [..] września 2009 r., [..], [..], w którym uznano za zasadne zażalenie skarżących z dnia 10 czerwca 2008 r., a w którym Minister Skarbu Państwa wyczerpał przysługujące mu względem Wojewody Dolnośląskiego środki kontroli, i że skarżący mają prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że podstawa kasacji sformułowana jest wadliwie. Pełnomocnik wnoszących kasację sformułował wprawdzie zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego, ale w podstawie kasacji wskazał jedynie na błędną wykładnię przepisów art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Tymczasem przepisy te są normami Działu IV P.p.s.a., regulującego postępowanie odwoławcze i jako takie nie są stosowane w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacji jest jednak możliwe z uwagi na to, że naruszone, zdaniem skarżących, przepisy, zostały powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i zostały one powiązane z normami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w ten sposób, iż w istocie w tej części pisma procesowego sformułowano podstawę kasacji. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 126 i art. 141 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym polegało naruszenie art. 126 K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 141 § 1 K.p.a., to według wnoszących kasację uchybienie sprowadza się do tego, iż Sąd zaakceptował wadliwą decyzję organu drugiej instancji, mimo zasady, według której od każdego postanowienia doręczonego stronie na piśmie służy zażalenie. W rzeczywistości to stanowisko wnoszących kasację jest błędne. W myśl art. 141 § 1 P.p.s.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że w zasadzie od postanowień nie przysługuje środek prawny odrębny od odwołania, chyba ze Kodeks postępowania administracyjnego stanowi inaczej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 528). Zasada ta nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20. Dodać warto, że według Trybunału, przepis art. 141 § 1 K.p.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. O dopuszczalności zażalenia przesądza wyraźne określenie tej dopuszczalności w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wystarcza okoliczność pośrednia, taka jak doręczenie postanowienia stronie. Przepis art. 125 § 1 K.p.a. ustanawia obowiązek doręczenia postanowień, od których służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Nie jest to natomiast regulacja uzupełniająca hipotezę art. 141 § 1 K.p.a. w zakresie katalogu postanowień, od których przysługuje zażalenie. Takie rozszerzenie katalogu nie wynika także z żadnego odesłań zawartych w art. 126 K.p.a., na który to przepis skarżący powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O dopuszczalności zażalenia nie świadczy także uzasadnienie postanowienia. Przepis art. 124 § 2 K.p.a. oznacza, że każde postanowienie, od którego przysługuje zażalenie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie świadczy to jednak o tym, że od każdego postanowienia zawierającego uzasadnienie faktyczne i prawne, służy zażalenie. Do zamkniętego katalogu postanowień, od których przysługuje zażalenie nie należą postanowienia dowodowe wydawane w oparciu o art. 75 § 1 i art. 77 § 2 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym", LEX 2011, s. 210). Postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] maja 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Minister Skarbu Państwa tranie ocenił, że na takie postanowienie dowodowe nie przysługuje zażalenie. Nie było więc, w świetle powyższych uwag, podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Ocena prawidłowości postanowień, na które nie służy zażalenie, jest bowiem dokonywana po wniesieniu odwołania od decyzji załatwiającej sprawę (art. 142 K.p.a.). Taka sama konstatacja dotyczy zarzutu naruszeń przepisów art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a., regulujących postępowanie dowodowe. Postępowanie to podlega weryfikacji w drodze odwołania od decyzji. Na zakończenie zauważyć jeszcze można, że w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowy jest wyartykułowany również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 § 1 K.p.a., skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 134 K.p.a., nie zaś w ramach zażalenia na bezczynność. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6