II OSK 3171/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/16 w sprawie ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2428/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta W. na zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] nałożył na Prezydenta W. karę pieniężną w wysokości 36000 zł za wydanie decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] we W. i M. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.". W ocenie Wojewody, postępowanie administracyjne w ww. sprawie toczyło się przez 171 dni. Po odliczeniu od tych okresów trwania postępowania ustawowych 65 dni oraz 34 dni związanych z wystąpieniem przez Prezydenta W. pismem z dnia 22 października 2010 r. do Wójta Gminy D. "o współdziałanie" przy wydaniu przedmiotowej decyzji, ustalono, że została ona wydana z 72-dniową zwłoką. Zażalenie od ww. postanowienia wniósł Prezydent W.. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej. Minister stwierdził, że 34-dniowy okres, liczony od dnia 28 października 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 22 października 2010 r. adresowanego do Wójta Gminy D., do dnia 30 listopada 2010 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego W. powyższego pisma Wójta Gminy D. z dnia 19 listopada 2010 r., został przeznaczony na wystąpienie w trybie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. "o współdziałanie" w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Ponadto w omawianym postępowaniu lokalizacyjnym nie wystąpiły, zdaniem Ministra, żadne inne czynności ani zdarzenia, których okresy trwania mogłyby zostać odliczone od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Za takowe nie można uznać w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpienia Prezydenta do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. W takiej sytuacji mamy do czynienia z tym samym organem; brak jest więc potrzeby dokonania uzgodnienia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., II OSK 609/12). Wobec tego, wystąpienie o opinię do jednostki organizacyjnej urzędu, kierowanej przez Prezydenta W., nie stanowi, zdaniem Ministra, okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto odliczeniu od okresu trwania postępowania nie podlega termin związany z zawiadomieniem pełnomocnika inwestora przez Prezydenta W. pismem z dnia 2 grudnia 2010 r., o tym, iż "nastąpi zwłoka w wydaniu przedmiotowej decyzji" oraz o wyznaczonym, na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a., nowym terminie na załatwienie sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu Minister stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego, iż 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg dopiero z chwilą dokonania korekty wniosku przez inwestora. Taki termin biegnie od daty złożenia pierwotnego wniosku, który w związku z dokonaną przez inwestora zmianą jego zakresu ulega jedynie modyfikacji. Ponadto nie jest przekonująca argumentacja zażalenia wskazująca na podjęcie działań, których przedmiotem było telefoniczne uzyskanie informacji od Wójta Gminy D.. Po pierwsze, nie wykazano aby takie działania nastąpiły niezwłocznie; a po drugie, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. A zatem jeżeli zaistniała konieczność uzgodnienia inwestycji z innym organem to niezwłocznie odpowiednie pismo powinno zostać skierowane przez Prezydenta do takiego organu. Nie doszło też w sprawie do poinformowania wnioskodawcy o stwierdzonym przez organ błędnym usytuowaniu inwestycji, zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 11 października 2010 r. Z akt sprawy wynika, że jedynym pismem wystosowanym do strony postępowania w toku postępowania lokalizacyjnego, nie licząc zawiadomienia o wszczęciu postępowania, było pismo z dnia 2 grudnia 2010 r., informujące o wyznaczonym nowym terminie na załatwienie sprawy. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Prezydenta W. w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, jak również po odliczeniu terminu podlegającego wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, organ II instancji stwierdził, że organ dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent W., domagając się jego uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz przez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, a w rezultacie – przez wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego; - art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. przez błędną wykładnię tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2428/17, oddalając skargę, wskazał, że w ocenie strony skarżącej dopiero kompletny wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powoduje, iż swój bieg rozpoczyna 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący powołuje się przy tym na orzecznictwo z zakresu prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kompletny wniosek został złożony dopiero w dniu 2 grudnia 2010 r., zatem bieg terminu rozpoczął się w dniu 3 grudnia 2010 r., a z uwagi na fakt, iż była to sobota bieg terminu rozpoczął się faktycznie z dniem 5 grudnia 2010 r. Zwłoka w wydaniu decyzji lokalizacyjnej wynosiła więc 3 dni. W ocenie Sądu, powyższego poglądu, co do początku biegu terminu 65-dniowego na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie można podzielić. Zgodnie z przepisami w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek jego datą jest dzień doręczenia organowi żądania (art. 61 § 1 i 3 K.p.a.). Jeżeli organ dostrzega braki wniosku to na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wzywa stronę do ich uzupełnienia. Nie oznacza to jednak, że cały ten okres, tj. od daty złożenia wniosku do daty uzupełnienia przez stronę jego braków formalnych, wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odliczeniu podlega jedynie okres od wezwania do uzupełnienia wniosku. Ponadto przyjęcie stanowiska strony skarżącej byłoby sprzeczne z ideą, dla której wprowadzony został art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Celem i zadaniem tego przepisu jest mobilizowanie organów administracji do jak najszybszego rozpoznania wniosku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W innym wypadku doszłoby do obejścia prawa i przedłużenia zakreślonego ustawą terminu. A poza tym przed wskazywaną przez Prezydenta datą organ ten prowadził postępowanie i podejmował różne czynności. Zdaniem skarżącego kompletny i uzupełniony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do organu w dniu 2 grudnia 2010 r. i od tej daty należy liczyć 65-dniowy termin do załatwienia sprawy. Sąd stwierdził ponadto, że zasadnie Minister zauważył, iż modyfikacja wniosku nie mogła wpłynąć na przedłużenie zakreślonego ustawą terminu do załatwienia sprawy. Skarżący po zmianie wniosku nie dokonywał żadnych czynności, które powodowałyby przedłużenie terminu do rozpatrzenia sprawy. Modyfikacja wniosku nie miała więc wpływu na termin załatwienia sprawy, bo nie pociągnęła za sobą konieczności podjęcia jakichkolwiek działań ze strony organu rozpatrującego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest w aktach sprawy dowodu na to by jakiekolwiek czynności w tym zakresie podejmowano. Modyfikacja wniosku nie stanowi nowego wniosku i nie wszczyna nowego postępowania, a co za tym idzie nie ma wpływu na początek biegu terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., II OSK 2187/14; z 15 lutego 2017 r., II OSK 1843/16). Ponadto zasadnie Minister przyjął, że czynności dotyczące współdziałania z Wójtem Gminy D. zostały podjęte dopiero w wyniku pisma z dnia 22 października 2010 r., nadanego w urzędzie pocztowym w dniu 27 października 2010 r. Okres powyższych 34 dni został zasadnie odliczony od całego czasu trwania postępowania wynoszącego 171 dni. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń organu, że wcześniej telefonicznie usiłował dokonać ustaleń w zakresie współdziałania z Wójtem Gminy D.. W aktach sprawy brak jest także dowodów świadczących, aby organ zwracał się telefonicznie do inwestora celem przyspieszenia wniosku. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa z rozmowy z pełnomocnikiem wnioskodawcy. W pozostałych przypadkach takich notatek brak. W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że zmiany dotyczące przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie w dniu 17 lipca 2010 r., a co za tym idzie nie było wiadomym w jaki sposób przepisy te będą stosowne. Okoliczność ta bowiem nie może stanowić usprawiedliwienia do niepodejmowania przez skarżącego działań zmierzających do załatwienia sprawy w zakreślonym 65-dniowym terminie. Sąd nie podzielił również stanowiska Prezydenta o niemożności wymierzenia przedmiotowej kary po upływie ponad trzech lat od wydania decyzji. W szczególności na przeszkodzie orzekaniu w przedmiocie kary nie stoi powołana w skardze zasada zaufania. Wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu, który nie może orzekać na zasadzie słuszności. Zresztą wymierzenie kary nawet po kilku latach nie podważa funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Reasumując, ustawodawca nie zawarł zakazu wszczynania przez wojewodów tego rodzaju postępowań nadzorczych po upływie konkretnego terminu, liczonego bądź to od dnia złożenia wniosku przez inwestora, bądź od momentu wydania przez organ decyzji (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 2187/14; wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2876/15). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Prezydent W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; względnie – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust 2 u.p.z.p. i błędne uznanie Sądu, że dzień doręczenia niekompletnego podania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tożsamy z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., co uniemożliwia odliczenia czasu na uzupełnienie wniosku od całościowego czasu jaki skarżąca miała na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa, naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz przekroczenie w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż Minister trafnie nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65-dniowego terminu, momentu złożenia kompletnego wniosku przez inwestora w dniu 2 grudnia 2010 r. jako początkowego, co narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust 2 u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, co należy utożsamiać z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ dopiero wtedy organ może i powinien podjąć określone czynności w sprawie. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przepisami dyscyplinującymi organ w terminowym wydaniu decyzji, dlatego ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. trafnie posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania", podkreślając, że kluczowy dla oceny terminowego wydania decyzji jest sam fakt złożenia wniosku, a nie to czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania np. na skutek niekompletnego wniosku. Z powyższych względów istotny dla wyniku sprawy należy uznać art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który dotyczy innej kwestii, a mianowicie, jak liczyć termin na wydanie decyzji. Zgodnie z tym przepisem do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. A zatem w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej problemu prawnego, art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie dotyczy określenia daty złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, lecz tego jakie okoliczności mogą mieć wpływ na sposób liczenia biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Należy zatem podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym początek terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3137/17; z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16). Inne rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem omawianego uregulowania jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do obejścia prawa. A tak mogłoby być, gdyby termin ten biegł od dnia usunięcia braków wniosku. Wówczas bowiem nie miałoby znaczenia jak długo organ pozostawał bezczynny od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji do dnia wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 723/17). Wówczas bowiem poza kontrolą w zakresie sprawności postępowania, której służy kara za niewydanie decyzji w terminie, pozostawałby okres pomiędzy złożeniem wniosku, który nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów, a wezwaniem wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jego uzupełnienia. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej także podnoszona okoliczność braku kompletności wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na wskazanie momentu, od którego należy liczyć termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Sąd I instancji niewadliwie zatem uznał, że dzień złożenia niekompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tożsamy z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym samo powołanie się w niniejszej sprawie na okoliczność złożenia niekompletnego wniosku przez inwestora nie jest przekonujące. Po pierwsze, organ nie wzywał inwestora do uzupełnienia braków wniosku, lecz do określonej modyfikacji wniosku (wyłączenie z wniosku części inwestycji) oraz pismem z 22 października 2010 r. organ w ramach współdziałania z innym organem – Wójtem Gminy D. wystąpił o wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości związanych z interpretacją planu miejscowego dla miejscowości M. (była to okoliczność, którą organy uwzględniły przy badaniu terminowości wydania przez Prezydenta W. decyzji lokalizacyjnej). Po drugie, w treści decyzji lokalizacyjnej organ wprost wyraził stanowisko, że wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Po trzecie, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie doszło do modyfikacji wniosku w stopniu, który pozwalałby na uznanie, że przekroczenie terminu do wydania decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Albowiem wnioskodawcę wezwano do modyfikacji wniosku przy piśmie z 2 grudnia 2010 r., zaś w okolicznościach tej sprawy, w tym w skardze kasacyjnej, nie wykazano czy dokonana także w dniu 2 grudnia 2010 r. modyfikacja wniosku mogła mieć wpływ na sposób liczenia terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zamiast tego argumentowano na okoliczność niekompletności wniosku, która to okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak nie mogła stanowić podstawy do wskazania innej początkowej daty biegu terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej niż data złożenia wniosku, tj. 23 sierpnia 2010 r. Dlatego należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.