II OSK 1039/11

SENTENCJA Dnia 12 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/10 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2010r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010r., w którym stwierdzono nieważność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2009r. w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu w rejonie ul. B. w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż postanowienie uzgadniające dotknięte jest wadą nieważności, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, za które uznano wydanie go bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Dodano, że zadaniem organu było rozważenie, czy planowana w ramach projektu decyzji inwestycja nie będzie zagrażać rezerwatowi przyrody "J.". Wskazano, że organ nie dokonał takiej oceny, o czym świadczy brak w uzasadnieniu orzeczenia stwierdzeń, które wskazywałyby na jakąkolwiek analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanem prawnym, gdy w obrocie funkcjonuje postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy wydane bez ustalenia faktów koniecznych dla prawidłowego (zgodnego z prawem) wydania orzeczenia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła organowi: bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo braku uchybienia jakiemukolwiek przepisowi prawa materialnego; niezastosowanie art. 124 § 1 k.p.a. przez nie wskazanie, jaki przepis prawa został rzekomo naruszony; naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.; błędne zastosowanie art. 54 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie w ogóle istniał obowiązek uzgadniania, podczas gdy inwestycja była planowana w otulinie rezerwatu, która to nie należy do form ochrony przyrody w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; niezastosowanie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy którego uwzględnieniu eliminacja orzeczenia z obrotu nie będzie miała skutków procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając skargę Spółki Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik. Wskazał przy tym, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji i orzeczeń, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Warunkiem zaś stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa, na które powołał się organ w kontrolowanej sprawie, jest oczywisty charakter naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Dodał, że rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane i musi znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie Sąd I instancji scharakteryzował procedurę uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia na terenie otuliny rezerwatu przyrody. Wskazał, że w procedurze tej zastosowanie znajduje art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody, w którym określono cele tworzenia otuliny. Podniósł, że orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia powinno zawierać odniesienie do ustaleń faktycznych znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Uznał, że orzeczenie organu uzgadniającego objęte procedurą nieważności nie odzwierciedla toku rozumowania, jaki poprzedzał konkluzje tego organu o możliwości dokonania uzgodnień. W tym zakresie wskazał przede wszystkim na brak rozważań, czy przyszłe usytuowanie obiektów i powierzchni utwardzonych jest bez znaczenia dla celów ochrony akwenu, jakie znaczenie może mieć realizacja podziemnych kondygnacji (w tym parkingów) dla problemu zasilania wód J. itd. W końcu użyte w sentencji postanowienia określenie "pod warunkiem nie spowodowania zmian stosunków wodnych, które mogą wpłynąć negatywnie na rezerwat przyrody J.", z uwagi na ogólnikowy charakter tego stwierdzenia, w istocie nie ustanawia dla inwestora żadnego konkretnego warunku, gdy chodzi o przyjęte rozwiązania projektowe, który mógłby być egzekwowany na etapie wydania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji ocenił jednak, że samo zaniechanie ustalenia określonych warunków nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów, skoro brak jest regulacji wskazujących na obowiązek ich zamieszczenia. Wskazał przy tym na instytucję domniemania uzgodnienia w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ w zakreślonym terminie (art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uznał, że skoro prawodawca dopuścił sytuację, gdy uzgodnienie nastąpi bez potrzeby sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia, nie do przyjęcia jest, iż brak wyczerpującego uzasadnienia stanowi samo w sobie o rażącej wadliwości orzeczenia, która może prowadzić do jego eliminacji z obrotu. Dodał, że kwalifikowanie wadliwości uzasadnienia postanowienia organu uzgadniającego pod kątem rażącego naruszenia prawa wymaga wnikliwej oceny uwzględniającej, czy pozostanie w obrocie tego postanowienia jest nie do pogodzenia z regułami państwa praworządnego. Za kluczowe w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał więc wyjaśnienie, czy w wyniku niezamieszczenia w postanowieniu uzgadniającym warunku zaaprobowano realizację przedsięwzięcia, którego istnienie w otulinie w sposób oczywisty naruszy cel jej ustanowienia, a więc czy doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu I instancji, jedynie w takim przypadku, pozostanie w obiegu tego postanowienia byłoby nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego. W tym kontekście, za konieczne Sąd I instancji uznał zajęcie stanowiska przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym co do meritum sprawy. Miałoby to polegać na ocenie przez ten organ, czy postanowienie organu uzgadniającego przy uwzględnieniu, iż nie określił on zasadniczo żadnych warunków, mając jednocześnie na uwadze charakter przedsięwzięcia, jego parametry i jego lokalizację wynikające z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do realizacji przedsięwzięcia z rażącym naruszaniem celów ustanawiania otuliny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uwzględnił skargę, podczas gdy skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz właściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i w konsekwencji sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, z naruszeniem art. 15 k.p.a., polegającego na konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwego dla postępowania zwykłego. Z tych też powodów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można odnosić jedynie do naruszenia prawa materialnego, ale także do naruszenia prawa procesowego. Stwierdzono, że organ w uchylonym przez Sąd I instancji postanowieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wykazał, że Regionalny Dyrektor nie rozważył, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przekazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach, za bezpodstawne uznano zarzucenie przez Sąd I instancji Generalnemu Dyrektorowi naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Podano przy tym, że Regionalny Dyrektor nie przeprowadził niezbędnego postępowania wyjaśniającego, nie odniósł się w żaden sposób do wpływu planowanych prac na obszar rezerwatu przyrody "J.", przenosząc, poprzez warunkowe uzgodnienie decyzji, odpowiedzialność za realizację inwestycji na wykonawcę uzgadnianej decyzji. W ocenie organu, takie rozstrzygnięcie, po pierwsze nie odnosi się do meritum sprawy, a po drugie nie zapewnia, że warunek ten zostanie spełniony. Brak przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego przez Regionalnego Dyrektora pozbawiło ponadto strony tego postępowania rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującą procedurą administracyjną. Odnosząc się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania zauważono, że zakres wskazanych czynności właściwy jest dla organu orzekającego merytorycznie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i bezsprzecznie wykracza poza kompetencje organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności tego uzgodnienia. Sformułowanie przez Sąd I instancji tych wskazań doprowadziło do nałożenia na organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w miejsce organu orzekającego merytorycznie w sprawie,. Tymczasem, w ocenie organu, uzgodnienie projektowanej decyzji, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Organ nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji o niewystarczającym uzasadnieniu uchylonych postanowień, skoro z ich treści wynika, że za rażące naruszenie prawa uznano brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie organu, nie do zaakceptowania jest także pogląd, że z instytucji milczącego uzgodnienia można wywodzić zgodność z prawem uzgodnień dokonanych w tym trybie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wyniki tego postępowania mogą bowiem ujawnić negatywne następstwa dla wartości, dla których ochrony ustanowiono procedurę uzgadniania decyzji. W tych okolicznościach, organ przyjął, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że organ legitymowany do zastosowania art. 156 k.p.a. może wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne jedynie w przypadku, gdy wyjaśnił, że realizacja inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnionej przez Regionalnego Dyrektora, będzie sprzeczna z celami funkcjonowania otuliny formy ochrony przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 153 p.p.s.a. Żaden z tych zarzutów nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając kontrolowane postanowienia w postępowaniu nieważnościowym, naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Naruszenia tych przepisów Sąd I instancji dopatrywał się w niewystarczającym uzasadnieniu podstawy stwierdzenia nieważności postępowania, na którą powołał się organ, to jest rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie wykluczył, że przesłanka ta może mieć zastosowanie także w przypadku rażącego naruszenia prawa procesowego. Na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał bowiem, że "nie budzi z kolei wątpliwości pewna wadliwość uzasadnienia orzeczenia z 2009r. w kontekście wymagania z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., jednak także w tym przypadku wnikliwej oceny wymaga czy może być to kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, szczególnie w kontekście wyjaśnienia, czy pozostanie w obrocie postanowienia jest nie do pogodzenia z regułami państwa praworządnego". Trafnie Sąd I instancji uznał przy tym, że za rażące naruszenie prawa przez organ uzgadniający nie może być uznane samo niezamieszczenie w postanowieniu tego organu warunków uzgodnienia. Za taką przyczynę nie może być także kwalifikowany brak przeprowadzenia przez organ współdziałający postępowania wyjaśniającego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji wskazujących na obowiązek zamieszczania warunków w postanowieniu organu uzgadniającego, wydawanemu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niezamieszczenie takich warunków wyklucza zatem oczywistość naruszenia prawa, która w pierwszej kolejności przemawiałaby za rażącym naruszeniem prawa przez organ uzgadniający (zob. wyrok NSA z 14.03.2012r., II OSK 2525/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób także nie dostrzec, że zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że skoro prawodawca dopuścił sytuację, gdy uzgodnienie nastąpi bez potrzeby sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia, to nie można uznać, że brak wyczerpującego uzasadnienia stanowi samo w sobie o rażącej wadliwości orzeczenia, która może prowadzić do jego eliminacji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa nie może także świadczyć samo nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający, Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Stosownie zaś, do art. 106 § 4 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z przywołanej regulacji prawnej, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozostawione jest uznaniu organu uzgadniającego. Odstąpienie od jego przeprowadzenia nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że Sąd I instancji właściwie uznał, że w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie, czy zaaprobowanie przez organ uzgadniający realizacji przedsięwzięcia na warunkach wskazanych w projekcie decyzji doprowadziło do otwarcia możliwości działań z oczywistym naruszeniem celów ustanowienia otuliny, a więc z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 13 ust. 2 i art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W tym celu sformułowane zostały wytyczne dla organu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenił, czy postanowienie organu uzgadniającego przy uwzględnieniu, iż nie określił on zasadniczo żadnych warunków, mając jednocześnie na uwadze charakter przedsięwzięcia, jego parametry i jego lokalizację wynikające z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do realizacji przedsięwzięcia z rażącym naruszaniem celów ustanawiania otuliny. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w skardze kasacyjnej, sformułowanie tych wskazań nie narusza art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wykracza poza kompetencje organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu uzgadniającego. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z 08.03.2012r., I OSK 363/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzekający w tym trybie musi zatem wyjaśnić, czy realizacja inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnionej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, będzie sprzeczna z celami funkcjonowania otuliny rezerwatu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.