VIII SA/Wa 684/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G. 1. stwierdza nieważność § 7, § 8, § 10, § 11 ust. 2, § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Syg.akt VIII SA/Wa 684/21 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w P. ( dalej skarżący, prokurator) w dniu 28 czerwca 2021 roku wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] lutego 2019 roku w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G.. Przedmiotowej uchwale zarzucał naruszenie: - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust.2 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków( DZ.U z 2018 roku, poz. 1152 dalej u.z.z.w.) w związku z art. 6 ust.3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna być zostać zawarta w umowie polegającej na wskazaniu w: - § 7 zasad rozliczania płatności, okresów rozliczeniowych, - § 8 określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego, - § 10 czasu obowiązywania umowy i jej rozwiązania, - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust.2 u.z.z.w. w związku z art. 6 ust.4 u.z.z.w. poprzez: - wskazanie w § 11 ust.2 regulaminu, że do wniosku o zawarcie umowy należy dołączyć tytuł prawny do nieruchomości, - wskazanie w § 15 ust.3 regulaminu, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dołączyć należy mapę sytuacyjno – wysokościową, - art. 19 ust.2 u.z.z.w. poprzez nieuzyskanie opinii organu regulacyjnego dotyczącej projektu regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej uchwały we wskazanych zapisach regulaminu jako naruszających prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ – Rada Gminy w G. wnosiła o jej oddalenie. Organ wskazywał, iż przedmiotowa uchwała była przedmiotem analizy przez organ nadzoru - Wojewodę M. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. oraz weszła w życie po upływie 14 dni od publikacji. Organ nie zgadzał się z zarzutem z punktu 3 petitum skargi - o braku opinii organu regulacyjnego. W dniu [...] lipca 2018 roku do organu regulacyjnego – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego – Wody Polskie Rada Gminy w G. złożyła wniosek opatrzony datą [...] czerwca 2018 roku w przedmiocie zaopiniowania przedmiotowego regulaminu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 roku organ regulacyjny wydał postanowienie, iż regulamin spełnia wymogi ustawowe. Zdaniem organu stawiane zarzuty nie stanowią istotnego naruszenia prawa, stąd wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w określonym zakresie jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy na podstawie projektów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne, przygotowuje regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwo wodno kanalizacyjne. Ustęp 5 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Trafnie więc wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., poprzez określenie w § 7, § 8, § 10 regulaminu zagadnień, które powinny zostać określone w umowie o dostawę wody czy odprowadzanie ścieków (np. warunki wypowiedzenia umowy, wygaśnięcia umowy, okresu obowiązywania umowy, sposobu wzajemnych rozliczeń, określenia rozliczenia płatności i okresów rozliczeniowych). Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, a odbiorcą na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy i jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, CBOSA, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, CBOSA, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, Lex nr 418151). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, Lex nr 2553831; w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18,Lex nr 2554021; z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex, nr 2622011; w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA) . W § 11 ust.2 regulaminu organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami zarówno nieruchomości o uregulowanym, nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18,CBOSA; w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, CBOSA; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, CBOSA). Zgodzić należy się z prokuratorem, że postanowienia § 15 ust.3 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku, a mianowicie mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy p.b., jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, Lex nr 1374586). Należy zauważyć, że u.z.z.w. określa w art. 6 ust. 4 podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle treści art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że już na etapie składania wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wnioskujący ma obowiązek wykazania się prawem do korzystania z danej nieruchomości. Podobnie nie ma podstawy prawnej do żądania dołączenia do wniosku pozostałych dokumentów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex nr 2622011; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2018 r., sygn. akt II Sa/Bd 943/18, Lex nr 2579426). Zdaniem Sądu zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 19 ust.2 u.z.z.w. poprzez nieuzyskanie wymaganej przez wskazany przepis opinii organu regulacyjnego odnośnie uchwalonego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest niezasadny. Pozytywną opinię w tym zakresie wydał organ regulacyjny w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...]. W związku z powyższym Sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność wskazanych w skardze zapisów regulaminu, a pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a