II SA/Sz 845/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gryfinie na uchwałę Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 marca 2021 r. nr XXVI/208/2021 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z obiektów sportowo-rekreacyjnych znajdujących się na terenie Gminy Widuchowa I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Gryfinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXVI/208/2021 Rady Gminy Widuchowa z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z obiektów sportowo-rekreacyjnych znajdujących się na terenie Gminy Widuchowa (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021 r., poz. 1735). Zaskarżając wspomnianą uchwałę w zakresie § 1 ust. 3 pkt 1, 3 – 7 zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w Regulaminie korzystania z obiektów sportowo-rekreacyjnych będących własnością gminy Widuchowa, zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów powszechnie obowiązujących – zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej, tj.: a) w art. 288 § 1 Kodeksu karnego i w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego, b) w art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do podejmowania czynności mogących spowodować pożar, co obejmuje także zakaz rozpalania ognisk, c) w art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń i w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu zaśmiecania terenu, który to teren należy do kategorii miejsc dostępnych dla publiczności, których zaśmiecanie jest zakazane ww. przepisami Kodeksu wykroczeń, d) w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie dotyczącym zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie obiektów sportowo-rekreacyjnych, podczas gdy zakaz ten wynika z ww. przepisu, przewidującego zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym, którym są także obiekty sportowo-rekreacyjne, e) w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, z której wynika zakaz używania m.in. tytoniu i wyrobów tytoniowych, f) w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewiduje zakaz posiadania, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających i substancji psychotropowych, który to zakaz obejmuje także spożywanie ww. środków, g) w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącym zakres regulacji uchwalanego przez uchwałodawcę lokalnego Regulaminu w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, w tym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prokurator Rejonowy w Gryfinie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały - w części - w zakresie postanowień § 1 ust. 3 pkt 1, 3 - 7 jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym wskazał, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W jego ocenie, szereg postanowień Regulaminu (wymienionych w części wstępnej skargi) wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy Widuchowa w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji wprowadziła w Regulaminie zakazy, które już wprost wynikały z aktów prawnych rangi ustawowej lub, które można było z tych aktów wyinterpretować. Tymczasem wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z art. 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Prokurator zaznaczył, że w § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Skarżący szczegółowo wymienił przepisy ustaw (o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, o przeciwdziałaniu narkomanii, utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Kodeks karny i Kodeks wykroczeń), które, w jego ocenie, powtórzono w zaskarżonej uchwale i stwierdził, że powyższe stanowi o podjęciu jej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, ewentualnie w razie uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, że akt wydano z naruszeniem prawa nieskutkującym sankcją nieważności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, że powtórzenia nie przemawiają za uwzględnieniem skargi. Nie w każdym bowiem przypadku powtórzenia dochodzi do istotnego naruszenia prawa. O takim skutku można byłoby mówić, gdyby przy implementacji przepisów ustawy do uchwały doszło do ich modyfikacji i takiego przekształcenia, które wypaczałoby sens, bądź stało w sprzeczności z ustawowymi regulacjami. Nie bez znaczenia jest też istota dokonanych powtórzeń i cel, jaki miała wprowadzona uchwała. Regulamin korzystania z obiektów sportowo-rekreacyjnych ma zapewnić bezpieczne korzystanie z miejsc publicznych przeznaczonych do uprawniania sportu. Pomimo niekwestionowanej zasady zgodnie z paremią ignorantia iuris nocet, należy mieć na uwadze charakter uchwały, skierowanej do dzieci, matek z małoletnimi dziećmi, czy młodzieży szkolnej, którą należy dodatkowo pouczyć o obowiązujących zasadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona jedynie w części, to jest w zakresie § 1 ust. 3 pkt 7 uchwały. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest uchwała Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 marca 2021 r. Nr XXVI/208/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z obiektów sportowo-rekreacyjnych znajdujących się na terenie Gminy Widuchowa (dalej jako: "Regulamin"). We wniesionej skardze, Prokurator Rejonowy w Gryfinie zakwestionował § 1 ust. 3 pkt 1, 3-7 ww. uchwały, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w regulaminie zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów powszechnie obowiązujących – zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sformułowanie "zasady i tryb korzystania", zdaniem Sądu, obejmuje kompetencję do ustalania norm i zasad postępowania gwarantujących właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym wskazane wyżej uregulowania uchwały poza tak zakreślone ramy nie wykraczają. Nie naruszają tym samym w żaden sposób art. 7 ani też art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Reguły ustanowione kwestionowanymi przepisami, obejmujące zakaz na terenie obiektów sportowo-rekreacyjnych: niszczenia elementów urządzeń służących do uprawiania sportu oraz wszelkich innych elementów małej architektury (§ 1 ust. 3 pkt 1), palenia ognisk za wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych (§ 1 ust. 3 pkt 3), zaśmiecania terenu (§ 1 ust. 3 pkt 4), spożywania napojów alkoholowych za wyjątkiem sytuacji gdy zostało wydane zezwolenie na jednorazową sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych w tym miejscu (§ 1 ust. 3 pkt 5), palenia tytoniu oraz przyjmowania substancji psychoaktywnych (§ 1 ust. 3 pkt 6) czy też wprowadzania zwierząt (§ 1 ust. 3 pkt 7) niewątpliwie są objęte częściowo, bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak Kodeks karny, tj. art. 288 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego, Kodeks wykroczeń: art. 124 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego – gdy szkoda nie przekracza 500 zł, art. 82 § 1 pkt 1 i 5 w odniesieniu do podejmowania czynności mogących spowodować pożar, art. 145 § 1 w zakresie zaśmiecania miejsc publicznych; art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie dotyczącym zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych przewidujący zakaz palenia m.in. wyrobów tytoniowych w pomieszczeniach obiektów sportowych (wskazywany przez Prokuratora art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy dotyczy ogólnodostępnych miejsc przeznaczonych do zabaw dzieci i nie obejmuje w pełni sytuacji związanych z korzystaniem z obiektów sportowo-rekreacyjnych, które służą nie tylko dzieciom ale również dorosłym); art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewiduje zakaz posiadania, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających i substancji psychotropowych, który to zakaz obejmuje również spożywanie tych substancji; art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów – za wyjątkiem zakazu, o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 7, o czym będzie mowa poniżej - w Regulaminie korzystania z obiektów sportowo-rekreacyjnych nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że co do zasady, powielanie w akcie prawa miejscowego zakazów wynikających z przepisów ustawowych jest niewłaściwe. Niemniej strona skarżąca nie wskazała na taką modyfikację zasad odpowiedzialności korzystających z obiektu spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób samoistny lub odmienny odpowiedzialność tą by kształtowała. Za zasadną należy uznać ingerencję w treść aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części albo poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego w całości, jeżeli został on dotknięty istotnym naruszeniem prawa. Jak już wcześniej wspomniano, nie każde uchybienie, takie jak wskazane wyżej, a polegające na powtórzeniu lub przypomnieniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Analogiczny pogląd przedstawił tut. Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 749/20, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone wcześniej stanowisko, które znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 346/21, WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 368/20, WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 294/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem jego nieważności. W ocenie Sądu, kwestionowane przez Prokuratora zapisy nie stanowią pełnego, dokładnego powtórzenia treści wskazanych przez niego ustaw lecz raczej przypomnienie o zakazach wynikających ze wskazanych przepisów Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń oraz innych wymienionych przez skarżącego ustaw, dotyczących m.in. korzystania z wyposażenia obiektów sportowo-rekreacyjnych czy bezpiecznego zachowania na terenie tych obiektów. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z obiektów tych korzystają przede wszystkim osoby bardzo młode, niejednokrotnie dopiero rozpoczynające proces edukacji, wobec czego szczególnie istotne jest zaznajomienie tych osób ze wspomnianymi przepisami i wynikającymi z nich zasadami w taki sposób, który będzie dla nich jasny, czytelny i zrozumiały. Ustosunkowując się do argumentacji skargi wyjaśnić należy, że powołane przez Prokuratora rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Podsumowując, wskazać należy, że w wypadku uregulowań zawartych w § 1 ust. 1, 3 – 6 zaskarżonej uchwały co prawda powtórzono zapisy regulacji wskazywanych przez skarżącego, jednak bez naruszenia przepisów wyższej rangi i bez ich niedozwolonej modyfikacji. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zachodzi jednak w wypadku zapisów wprowadzonych w § 1 ust. 3 pkt 7 uchwały. Zgodnie z brzmieniem tego uregulowania, "na obiektach" sportowo-rekreacyjnych zabrania się wprowadzania zwierząt. Tak sformułowany przepis nie pozwala na jakiekolwiek wyjątki od wprowadzonego zakazu a zatem obejmuje także psy asystujące osobom niepełnosprawnym. Tymczasem w myśl art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573), osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych. Z powyższego przepisu wprost wynika, że osoba niepełnosprawna z psem asystującym ma prawo wstępu na teren obiektów sportowych. Z uwagi na powyższe § 1 ust. 3 pkt 7 uchwały, który nie przewiduje możliwości wstępu takiej osoby z psem do obiektów sportowo-rekreacyjnych znajdujących się na terenie Gminy Widuchowa i pozbawia ją możliwości korzystania z tego typu obiektu pozostaje w sprzeczności z cytowanym powyżej art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Należało zatem uznać, że wyżej wskazana regulacja zaskarżonego regulaminu w sposób istotny narusza prawo. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 1 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Natomiast z przyczyn omówionych powyżej zarzuty skargi w zakresie dotyczącym pozostałych kwestionowanych przez Prokuratora zapisów regulaminu podlegały oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.