II OSK 1032/11

SENTENCJA Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K., A.K. i D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 849/10 w sprawie ze skargi J.K., A.K. i D.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.K., A.K. i D.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, budowę muru oporowego na działce nr 1 w granicy z działką nr 2 oraz rozbiórkę budynku gospodarczego i garażu blaszaka na działce nr 1 przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Starosta B. zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wymienionego wyżej obiektu oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego i garażu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.K., D.W. i A.K. podnosząc, że w sprawie brak jest zezwolenia wydanego przez właściwy organ na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co powoduje naruszenie dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazały, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. odniósł się do nieaktualnego projektu budowlanego i stwierdziły niezgodność treści uzasadnienia decyzji z tym projektem. Podniosły także, że projekt budowlany nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), gdyż nie zawiera rysunków elewacji i kolorystyki projektowanego muru oporowego, mimo iż w celu dokonania uzupełnień wydano inwestorowi 4 egzemplarze projektu budowlanego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że inwestor przedłożył dokumenty wymagane prawem, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zezwolił na realizację tej inwestycji. Stwierdził, że niespójność zawarta w uzasadnieniu wskazanej powyżej decyzji dotycząca błędnego zapisu określającego lokalizację działki nr 1 według obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie oznaczenia części północnej i południowej działki nr 1 na projekcie zagospodarowania terenu, nie może stanowić podstawy do uznania, że brak jest ostatecznego pozytywnego stanowiska konserwatorskiego na realizację robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Bowiem w rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Ponadto przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania terenu, został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przedłożony projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i załączone zostały do niego wszelkie wymagane prawem oświadczenia, a na stronie 25 lit. a projektant określił kolorystykę elewacji zachodniej, tj. muru oporowego. Organ uznał także, że postępowanie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a w jego toku strony miały możliwość zapoznania się z aktami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K., A.K. i D.W. wniosły o uchylenie decyzji organu I i II instancji podnosząc, że decyzja Wojewody Małopolskiego wydana została w sytuacji braku aktualnej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, pomimo iż decyzja taka zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych wymagana jest ze względu na fakt, iż nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja, znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto decyzja ta wydana została z uwzględnieniem zakresu robót objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2009 r., która to decyzja została uchylona. Później wydana przez Starostę B. decyzja z dnia [...] lutego 2010 r., dotyczy innego niż pierwotny zakresu robót budowlanych, a zatem nie może zostać wydana na podstawie zezwolenia konserwatorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Zaskarżona decyzja jest również wadliwa ze względu na niewłaściwe określenie geotechnicznej kategorii obiektu. Zdaniem skarżących w toku postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – J.L. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wskazał, że plany miejscowe nie służą do określenia kategorii geotechnicznej obiektów, a szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839). Ponadto zdaniem Sądu w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zakres robót na jaki zostało wydane zezwolenie konserwatorskie, nie uległ zmianie w części mającej znaczenie przy ocenie dokonywanej ze strony konserwatora zabytków. Sąd uznał także, że wprowadzone do projektu zmiany nie miały wpływu na wynik sprawy. Podkreślił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. Nr 150, poz. 1579) inwestor nie był zobowiązany do dołączenia do wniosku o wydanie decyzji projektu budowlanego. Sąd uznał także, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył wszystkie wymagane dokumenty. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J.K., A.K. i D.W. domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 133 § 1 art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na błędzie w ustaleniach faktycznych przez pominięcie faktu, iż pozwolenie konserwatorskie zostało wydane na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 przy ul. [...] w B.", a pozwolenie na budowę zostało wydane na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją, gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o., budowę muru oporowego na działce nr 1 w granicy z działką nr 2 oraz rozbiórkę budynku gospodarczego i garażu blaszaka na działce nr 1 przy ul. [...] w B.", – art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci wydania pozwolenia na wykonanie robót, co do których nie wydano pozwolenia konserwatorskiego, – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji, mimo iż ustalony przez organ stan faktyczny nie odpowiadał stanowi rzeczywistemu w związku z pominięciem faktu, iż nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków jako dom przy ul. [...] wraz z przyległym ogrodem i na błędnym uznaniu, iż zmiany w zakresie robót budowlanych, w szczególności zmiany dotyczące muru oporowego i rozbiórki są "zmianami kosmetycznymi", oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na niezastosowaniu tego przepisu oraz na błędnym przyjęciu, iż pozwolenie konserwatorskie nie jest wymagane na budowę muru oporowego, rozbiórkę budynku gospodarczego i garażu blaszaka znajdujących się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na błędnym przyjęciu, iż zakres robót, co do których wydano pozwolenie konserwatorskie nie musi być tożsamy z zakresem robót, co do wykonania których udzielono pozwolenia na podstawie tego przepisu, – art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku zabytku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków nie jest wymagane uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie każdego rodzaju robót budowlanych przy zabytku lub w jego otoczeniu, – art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do orzekania o zgodności z prawem w niniejszej sprawie, mimo iż nie znajduje on w ogóle zastosowania do zarzutów poczynionych w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J. L. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Autor tej skargi pominął bowiem podstawowy dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż inwestor przed wystąpieniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę otrzymał decyzję Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. zezwalającą na realizację zamierzonej przez J. L inwestycji na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 przy ul. [...] w B. Decyzja ta określiła wprawdzie, że konserwator zezwala na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej nieruchomości, lecz nie ulega wątpliwości, iż pozwolenie to obejmowało cały zakres zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Wnioskując o wydanie pozwolenia konserwatora inwestor określił we wniosku cały program planowanych robót budowlanych obejmujących nie tylko budowę domu wraz ze wszystkimi niezbędnymi instalacjami lecz również budowę niezbędnego muru oporowego w granicach nieruchomości oraz konieczną rozbiórkę budynku gospodarczego i garażu "blaszaka". Dodatkowo dołączył do tego wniosku także projekt budowlany przyszłego budynku, mimo iż wymogu takiego nie zawierają przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków... Dysponując tym wnioskiem i załączonymi do niego dokumentami konserwator decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wyraził zgodę na całą zamierzoną inwestycję, której pełny zakres określiła następnie zaskarżona decyzja Starosty B. z dnia [...] lutego 2010 r. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie pozwolenia na budowę innego obiektu budowlanego, niż określony w pozwoleniu konserwatora zabytków, należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Tak samo należy też ocenić kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "przez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa", skoro skarga kasacyjna nie wykazała nie tylko rażącego, lecz także żadnego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. Niezrozumiały jest natomiast zarzut braku podstawy prawnej wyroku Sądu I instancji, skoro z uzasadnienia jego wynika, iż był to przepis art. 151 p.p.s.a. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Skarżące dopatrują się naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, iż pozwolenie konserwatorskie nie było konieczne na budowę muru oporowego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego i garażu z blachy na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Odnośnie do tego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 39 ust. 1 tej ustawy pozwolenie na rozbiórkę jest konieczne tylko wówczas, gdy dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. W sprawie jest zaś bezsporne, że ani budynek gospodarczy ani garaż, które mają być rozebrane, nie są zabytkami i powstały w wyniku samowoli budowlanych. Nadto – skoro jak stwierdzono wyżej – konserwator wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. pozwolenia na realizację całej zamierzonej inwestycji łącznie z pracami rozbiórkowymi i pozwolenie to dotyczyło nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to strony niezadowolone z tego rozstrzygnięcia mogły go zaskarżyć na ogólnej zasadzie zaskarżania decyzji administracyjnych. Nietrafne jest też stanowisko skarżących, że udzielona w dniu [...] czerwca 2009 r. zgoda konserwatora stała się następnie nieaktualna z powodu zmian w projekcie budowlanym. Z dokumentów znajdujących się na kartach 19 i 21 akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż po uzyskaniu zgody konserwatora zmiany w projekcie budowlanym były nieznaczne i nieistotne. Wiązały się z koniecznością uzupełnień tego projektu i w żadnym razie nie dezaktualizowały wyrażonej wcześniej zgody konserwatora. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.