II SA/Kr 901/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 18 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miejskiego Zarządu Dróg w [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 2021r. znak WI.VI.7821.1.19.2021.JG w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Miejskiemu Zarządowi Dróg w Nowym Sączu kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem uiszczonego wpisu. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją nr 3/2020 z 24.11.2020r. znak WAU.RAB.6740.1.2.2020.JJ zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. [...] w [...] w ramach inwestycji pn. rozbudowa drogi gminnej (ulicy [...]) w zakresie jezdni i chodników wraz z przebudową skrzyżowania z ulicą [...] (droga powiatowa), budowie i przebudowie zjazdów, budowie systemu odwodnienia (wykonanie kanalizacji deszczowej), budowie kanału technologicznego, budowie oświetlenia drogowego, budowie konstrukcji oporowej, przebudowie i zabezpieczeniu urządzeń obcych - sieci infrastrukturalnych" W wyniku złożonego od powyższej decyzji odwołania decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., znak sprawy Wl-VI.7821.1.19.2021.JG Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego wniósł Miejski Zarząd Dróg w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (a zatem – odpowiednio również sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 przywołanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi (odpowiednio – sprzeciwu) do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego wniósł Miejski Zarząd Dróg w [...]. Decyzję zaś w przedmiocie wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej wydał Prezydent Miasta Nowego Sącza. Dla ustalenia dopuszczalności wniesienia skargi na decyzję (odpowiednio – sprzeciwu od decyzji) kluczowa jest więc odpowiedź na pytanie, czy Miejski Zarząd Dróg w [...] , czyli jednostka organizacyjna gminy, której to gminy organ wydał decyzję w I instancji, jest uprawniona do zaskarżenia decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie odpowiedź na to pytanie musi być negatywna, albowiem jako niedopuszczalne należy przyjąć łączenie przez organ wykonawczy gminy w jednym postępowaniu roli organu rozstrzygającego sprawę administracyjną na podstawie normy kompetencyjnej oraz roli organu reprezentującego gminę jako osobę prawną, na podstawie norm regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów. Innymi słowy, rozstrzyganie sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wyklucza możliwość realizowania ochrony reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym. Ten problem kumulacji ról, w których występuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w powiązaniu z koniecznością ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), a także z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) był i pozostaje przedmiotem zainteresowania doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Dostrzegając różnorodność poglądów i podnoszonych argumentów, Sąd podkreśla, że jako dominujące i utrwalone należy przyjąć stanowisko o niedopuszczalności kwestionowana decyzji organu II instancji przez jednostkę samorządu terytorialnego reprezentowaną przez organ wykonawczy, który w sprawie wydał decyzję w I instancji. Stanowisko to wyrażane jest również na gruncie spraw ze sprzeciwu (por. postanowienia WSA w Krakowie z 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1565/17, z dnia 31 stycznia 2020 r. II SA/Kr 25/20, postanowienie WSA w Lublinie z 7 lipca 2020 r., sygn. I SA/Lu 351/20, postanowienie NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 1430/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Po 216/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podsumował, że "organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. (...) w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA)." Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 11 marca 2020, sygn. IV SA/Po 1034/19, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 139; uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Przedstawione stanowisko w realiach sprawy wszczętej sprzeciwem rysuje się jeszcze dobitniej, skoro po myśli art. 64b § 3 p.ps.a. w postępowaniu tym nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że nie biorą w nim udziału uczestnicy postępowania na prawach strony. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Miejski Zarząd Dróg w [...] jest bez wątpienia jednostką organizacyjną Gminy [...]. Podlega Prezydentowi Gminy [...], który sprawuje nadzór na tą jednostką i stanowi integralną składową struktur organizacyjnych Gminy [...]. Jak wynika z treści Uchwały NR XXXVII/362/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 21 lutego 2017 roku w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg [...] ( Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 1 marca 2017 r. Poz. 1563) podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.) Rada Miasta Nowego Sącza na wniosek Prezydenta Miasta Nowego Sącza uchwaliła iż: § 1. Miejskiemu Zarządowi Dróg [...] nadaje się statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Nowego Sącza. § 3. Traci moc statut Miejskiego Zarządu Dróg w [...], stanowiący załącznik Nr 2 do Uchwały Nr XIX/168/95 Rady Miejskiej w Nowym Sączu z dnia 19 grudnia 1995 r., w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu i przyjęcia jego statutu. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Z kolei z brzmienia Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu stanowiącego załącznik do w/w uchwały wynika, co następuje: § 1. 1. Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu działa na podstawie: ·uchwały Rady Miejskiej Nowego Sącza Nr XIX/168/95 z dnia 19 grudnia 1995 r., w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i przyjęcia jego statutu, ·ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), ·ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 128), ·ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.), ·niniejszego statutu, ·innych przepisów prawa. § 2. Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu, zwany dalej "MZD", jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Nowy Sącz, nie posiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa. MZD jest zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych. § 3. 1. Siedzibą i obszarem działania MZD jest Miasto Nowy Sącz. Obszarem działania MZD mogą zostać objęte także inne jednostki samorządu terytorialnego, w ramach zawartych porozumień lub utworzonych związków międzygminnych. 2. Nadzór nad działalnością MZD sprawuje Prezydent Miasta Nowego Sącza (...). Prezydent Miasta Nowego Sącza jako organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję na realizację inwestycji drogowej, realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia Prezydentowi – jako reprezentantowi Gminy na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 r. poz. 713). – skorzystanie z praw strony postępowania, nawet jeśli działa tu nie wprost, lecz za pośrednictwem jednostki organizacyjnej jaką jest Miejski Zarząd Dróg. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.