I GSK 2318/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r.; sygn. akt V SA/Wa 135/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadającej agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 135/17 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 grudnia 2016 r., nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. ustalił względem [...] – dalej: skarżącego - kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. Prezes ARiMR pismem z dnia 14 marca 2014 r., przekazał skarżącemu oświadczenie o potrąceniu części należności ustalonej decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. (w kwocie [...] zł). Upomnieniem z dnia 12 lutego 2015 r. skarżący został wezwany do zapłaty kwoty [...] zł (obejmującą należność główną w wysokości [...] zł, odsetki [...] zł oraz koszty upomnienia). W związku z nieuregulowaniem należności, w dniu 21 kwietnia 2015 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. organ skierował wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym. Skarżący pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. wniósł o umorzenie nienależnie pobranych płatności. Prezes ARiMR decyzją z dnia 4 października 2016 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności w wysokości ustalonej decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. Orzekając na skutek odwołania skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że problematykę umarzania należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258 poz.1747 ze zm. dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezes ARiMR z urzędu umarza należności o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 287 sierpnia 2014 r., str. 18 ze zm.). Należność 3 442, 36 zł będąca przedmiotem wniosku o umorzenie, przekracza wartość 100 euro. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r., Prezes ARMiR może z urzędu umarzać należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Organ II instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z rozporządzenia. Skarżący wskazał, że utrzymuje się z zasiłku wypłacanego przez opiekę społeczną w B. w kwocie [...] zł (przyznana do 2020 r.). Oświadczył, że mieszka w domu wraz z siostrą oraz jej synem. Posiada sprzęt konny, nie posiada samochodu ani wartościowych przedmiotów. Skarżący leczy się w klinice "[...]. Na lekarstwa wydaje miesięcznie 220 zł. Na podstawie danych z systemu informatycznego [...] ustalono, że w 2015 r. Strona uzyskała z ARiMR płatności obszarowe w wysokości [...] zł. Strona złożyła również wniosek o płatności bezpośrednie na rok 2016. Skarżący jest użytkownikiem gospodarstwa o powierzchni [...] ha, w którym prowadzi produkcję rolną oraz zgłasza tę powierzchnię do płatności obszarowych. Skoro skarżący uzyskuje płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Uzasadniając oddalenie skargi [...] na powyższą decyzję WSA w Warszawie wskazał, że wskazywane przez Skarżącego okoliczności dotyczące jego sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej, w świetle przepisów rozporządzenia, nie mają znaczenia dla objęcia ulgą w postaci umorzenia należności. Okoliczności te mogłyby mieć istotne znaczenie tyko w przypadku skorzystania przez Skarżącego z możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych płatności (§ 7 rozporządzenia). Sąd I instancji podniósł, że katalog przesłanek pozwalających na umorzenie należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej został określony i wyznacza granice swobodnego uznania organu. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. Tak przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. WSA zauważył, że decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w przypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Sąd podkreślił, że organ ustalił i zbadał wszystkie okoliczności istotne dla oceny wystąpienia przesłanek umorzenia wnioskowanej przez skarżącego należności. Sam fakt znajdowania się dłużnika w trudnej sytuacji materialnej, nie może stanowić przesłanki umorzenia należności. Te zaś w ramach jednego programu pomocy jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia. Kwota, której dotyczy niniejsze postępowanie przekraczają wartość 100 euro (wg kursu wymiany na dzień 31 grudnia 2013 r., opublikowanego przez Europejski Bank Centralny, kurs 1 euro wynosił 4, 1543 zł), tj. kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 415,43 zł. WSA wskazał, że sytuacja materialna Skarżącego jest trudna jednakże posiada on dochód, który może być przedmiotem egzekucji. Skarżący wskazał, że utrzymuje się z zasiłku wypłacanego przez opiekę społeczną w B. w kwocie [...] zł (przyznana do 2020 r.), mieszka w domu wraz z siostrą oraz jej synem. Posiada sprzęt konny, nie posiada samochodu ani wartościowych przedmiotów. Leczy się w klinice "[...]", na lekarstwa wydaje miesięcznie [...] zł. Jednocześnie, jak ustalił organ, na podstawie danych z systemu informatycznego [...] , w 2015 r. Skarżący uzyskał z ARiMR płatności obszarowe w wysokości [...] zł. Złożył również wniosek o płatności bezpośrednie na rok 2016. Ponadto z informacji zawartych w ewidencji gospodarstw rolnych wynika, że Skarżący jest użytkownikiem gospodarstwa o powierzchni 4,30 ha, w którym prowadzi produkcję rolną oraz zgłasza tę powierzchnię do płatności obszarowych. Sąd I instancji podał, że przy ocenie działania organów w tej sprawie należy mieć na względzie § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Pomimo trudnej sytuacji, w jakiej się znajduje Skarżący organ zasadnie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w cyt. przepisie. Nie stwierdzono, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. [...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. - art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870; dalej: ufp) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić bezpośredniej podstawy do umorzenia należności i wierzytelności przypadających agencjom płatniczym, w szczególności, — że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" może być oceniana wyłącznie na gruncie przypadków skonkretyzowanych w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 209 ust. 2 tej ustawy, - § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 209 ust. 1 ufp poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia przejawiającą się w przyjęciu, że przepis ten w sposób wyczerpujący reguluje szczególnie uzasadnione przypadki, w których może dojść do umorzenia należności lub wierzytelności agencji płatniczej, - art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach rozporządzenia, które w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzuje przesłanki do umorzenia zobowiązań względem zawartej w art. 209 ust. 1 ufp jest sprzeczny z wykonawczym charakterem rozporządzenia, a przez to jest sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nadto zaś — przekracza granice upoważnienia zawartego w art. 209 ust. 2 ufp. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dale: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Przechodząc do istoty rzeczy, wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy, wydaną na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW naruszała prawo. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, w zw. z art. 209 ust. 1 ufp polegającą na przyjęciu, że ten ostatni przepis może w sposób wyczerpujący regulować szczególnie uzasadnione przypadki, w których może dojść do umorzenia należności lub wierzytelności agencji płatniczej. Pogląd ten jest nieuprawniony. Tak postawiony zarzut sprowadza się w istocie do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tymczasem w skardze kasacyjnej zabrakło zarzutów natury procesowej, a niewłaściwa ocena stwierdzonego stanu faktycznego wyrażająca się istnieniem bądź nieistnieniem konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i jako taka nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Innymi słowy, nie można zwalczać ustaleń faktycznych, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r. o sygn. akt FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r. o sygn. akt I FSK 1139/15). Zatem już tylko z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zestawiając treść § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z niespornymi, a więc niekwestionowanymi przez skarżącego kasacyjnie okolicznościami stanu faktycznego, prawidłowość zastosowania tej normy nie może budzić wątpliwości. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu Prezes ARiMR i Prezes ARR mogą z urzędu umarzać w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych przez te agencje środków Wspólnej Polityki Rolnej w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli m.in. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych należności. W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha i już tylko ta okoliczność wyklucza dopuszczalność zastosowania wobec skarżącego instytucji umorzenia należności na wskazanej podstawie. Ocena Sądu I instancji była w pełni prawidłowa. Skarżący kasacyjnie pomija w swych rozważaniach, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, zostało wydane na podstawie art. 209 ust. 2 ufp (a nie ust. 1 ww. przepisu). Stosownie natomiast do art. 209 ust. 1 ufp "Należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty". W ten sposób ustawodawca kwestię umarzania i ulg w odniesieniu do należności i wierzytelności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej objął przepisem szczególnym, co oznacza, że została ona, co do zasady wyłączona spod działania przepisów ogólnych, do których należy zaliczyć powołane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o finansach publicznych (tak też NSA w wyroku z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1448/13). W tym stanie rzeczy wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 209 ust 1 ufg nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, w związku, z czym nie sposób przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku go naruszył. Na marginesie natomiast można zwrócić uwagę, że w przypadku należności publicznoprawnych ulgi określone w art. 55 ustawy o finansach publicznych mogą mieć zastosowanie tylko do należności enumeratywnie określonych w art. 64 ust. 2 tej ustawy. Należności, których dotyczy sprawa niniejsza nie mieszczą się w tym katalogu, a ponadto nie zarzucono naruszenia art. 64 ust. 2 ufp. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach rozporządzenia, które w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzuje przesłanki do umorzenia zobowiązań względem zawartej w art. 209 ust. 1 ufp jest sprzeczny z wykonawczym charakterem rozporządzenia, a nadto przekracza granice upoważnienia zawartego w art. 209 ust. 2 ufp. Z powodu wskazanego wyżej wyłączenia spod działania przepisów ogólnych ustawy o finansach publicznych kwestii umarzania i ulg w odniesieniu do należności i wierzytelności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej – nie można przyjąć, że rozporządzenie, które samoistnie (w graniach upoważnienia) konkretyzuje przesłanki do umorzenia zobowiązań jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji RP oraz to by taki akt wykonawczy przekraczał granice swego upoważnienia. Przeciwnie w sposób kompleksowy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują powierzone temu aktowi wykonawczemu zagadnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.