I OW 82/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem J. a Miastem Z. w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej L.S. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto J. jako właściwe w sprawie UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta J. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej L.S., poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Z. jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu powyższego wniosku Prezydent Miasta J. wskazał, że z pisma Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., dalej jako "MCPR", z dnia 15 lutego 2021 r., wynika że matka małoletniej – W.S. zamieszkiwała na terenie Miasta Z. i miała przyznane przez tamtejsze Centrum świadczenie wychowawcze na córkę. Fakt jej pobytu na terenie Miasta Z. potwierdza również pismo Prezydenta Miasta J., z dnia 7 stycznia 2021 r., informujące, że w/w od dnia 8 lipca 2020 r. posiada adres zameldowania na pobyt czasowy w Z. przy ul. [...], a data upływu deklarowanego terminu pobytu czasowego to 22 maja 2024 r. Zatem w ocenie Prezydenta Miasta J. właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat - Miasto Z., gdzie zamieszkiwała matka dziecka przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ponadto organ ten wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w J. zabezpieczył dobro dziecka i powierzył bieżącą pieczę nad małoletnią na czas trwania postępowania jej babci L.M. (aktualnie G.), przy czym akta sprawy zostały przekazane do Sądu Rejonowego w Z., z uwagi na fakt, iż rodzice małoletniej, którym przysługuje władza rodzicielska nie zamieszkują w J. Mając na uwadze powyższe, Prezydent Miasta J. wyjaśnił, że MOPS w J. mając na uwadze dobro dziecka oraz zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów, w zakresie sprawowania pieczy bieżącej uznał w/w postanowienie jako postanowienie ustanawiające rodzinę zastępczą. Jednakże Miejskie Centrum Pomocy Rodzinie w Z. reprezentuje odmienne stanowisko w kwestii uznania pieczy bieżącej jako tożsamej formy pieczy z rodziną zastępczą. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Z. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta J. jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Z. wskazał, że z przekazanej mu dokumentacji wynika, że postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w J. postanowił o udzieleniu w trybie zabezpieczenia i na czas trwania postępowania bieżącej pieczy nad małoletnią jej babci, jednocześnie uznając swą niewłaściwość miejscową i przekazując sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Z. – co nie nadaje statusu rodziny zastępczej, a jedynie powierza dziecko babci do czasu podjęcia dalszych decyzji w sprawie opiekuńczej, przy czym ustanowienie pieczy bieżącej nie uprawnia Miasta Z. do zwrotu wydatków na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej, gdyż postępowanie w tej sprawie nadal trwa, a po drugie małoletnia nie zamieszkiwała na terenie miasta Z. – wyciąg z rejestru PESEL znajdujący się w aktach sprawy dowodzi, że dziecko nigdy nie miało zameldowania na pobyt stały na terenie miasta Z., a ostatni meldunek na pobyt stały miało na terenie powiatu [...], pod adresem [...]. Dalej organ wskazał, że bezsprzecznie miejsce zamieszkania dziecka określa Kodeks cywilny jako miejsce zamieszkania rodziców lub rodzica, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, jednakże należy odróżnić miejsce zamieszkania od miejsca zameldowania. W ocenie Prezydenta Miasta Z. w przedmiotowej sprawie nie sposób przesądzić o zamiarze stałego pobytu matki dziecka na terenie miasta Z. biorąc pod uwagę choćby to, że meldunek matki miał charakter wyłącznie czasowy. Ani matka dziecka, ani jej ojciec nigdy nie byli zameldowani na pobyt stały w Z., a zatem nawet w sensie administracyjnym nie deklarowali stałego zamiaru zamieszkania w Z. W chwili ubiegania się o świadczenia (w 2019 r.) spełniali kryteria uznania Miasta Z. za ich aktualny ośrodek życia, jednakże wskutek pisma z 27 listopada 2020 r. wniesionego przez babcię małoletniej, informującego o fakcie pobytu dziecka pod jej opieką ustalono, że małoletnia nie mieszka z matką, wobec czego uchylono decyzje przyznające matce małoletniej świadczenia. Ponadto z poczynionych ustaleń wynikało, że matka małoletniej od listopada 2020 roku nie przebywa na terenie miasta Z., a jedynie na terenie gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dalej jako: u.w.r. "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 u.w.r. określa tryb rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 151/17). Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 u.w.r. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 u.w.r. W art. 191 ust. 1 u.w.r. zawarto pojęcie "miejsce zamieszkania" jednakże nie zostało ono zdefiniowane, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z akt przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wynika, że małoletnia L.S. przebywa u babci macierzystej L.G., a postanowieniem Sądu Rejonowego w J. Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., działając w trybie art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c. udzielono zabezpieczenia poprzez powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnią babci L.G. na czas trwania postępowania w przedmiocie ustanowienia pieczy. Na podstawie przesłanej dokumentacji NSA nie był w stanie ustalić miejsca zamieszkania ani zameldowania dziecka. Z powyższych względów uznając, że orzeczenie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt [...] stanowi sui generis orzeczenie o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (por. postanowienia NSA: I OW 292/19; I OW 931/18) postanowiono wskazać miasto J. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.