II SA/Bd 1010/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...].PG, Burmistrz P. odmówił ustalenia na rzecz C. S.A. w P. (dalej: "spółki") środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa w gminie P., na terenie Żwirowni [...], elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 80 MW składającej się z pływających na powierzchni wody paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączami energetycznymi, stacjami transformatorowymi, rozdzielnicami SN/SN i stacją GPO oraz liniami WN". Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, na podstawie przedłożonej przez spółkę dokumentacji i zebranego materiału dowodowego, że realizacja, eksploatacja i likwidacja analizowanej inwestycji może wiązać się ze zniszczeniem cennych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt, zmianą dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, nieosiągnięciem celów środowiskowych. Organ wskazał, że inwestycja wpłynie niekorzystnie na różnorodność biologiczną, a podjęte działania minimalizujące nie wyeliminują zidentyfikowanych zagrożeń względem stwierdzonych elementów środowiska. W ocenie organu zastosowanie zaproponowanych w raporcie oddziaływania na środowisko rozwiązań technicznych i organizacyjnych nie zapewni wystarczającej ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji na etapie jej realizacji i eksploatacji. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając ją w całości oraz jednocześnie zaskarżając postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała przede wszystkim, że z uwagi na oparcie przez organ I instancji treści uzasadnienia decyzji wyłącznie o treść uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. nie ma możliwości stwierdzenia, na jakich argumentach organ oparł decyzję odmowną. Zarzucono także brak odniesienia się do treści postanowienia Powiatowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wskazała, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 77 ust. 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 – dalej "u.i.o.ś.") ma obowiązek rozstrzygnięcia sprzeczności po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były sprzeczne, a w treści decyzji brak jest informacji dotyczących obligatoryjnego porozumienia. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza P. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał stan faktyczny sprawy oraz scharakteryzował zamierzone przedsięwzięcie. Wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. Burmistrz P. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., znak: [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zaś Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I., postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], uzgodnił na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko warunki realizacji przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do powtórzenia treści uzasadnienia zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2020 r., nie wyjaśniając, które dowody pozwalały na poparcie takiego rozstrzygnięcia i pomijając całkowicie odmienną opinię Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w I., wbrew art. 77 ust. 9 u.i.o.ś. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz naruszył tym samym art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w stopniu uzasadniającym przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W sprzeciwie od powyższej decyzji C. S.A. w P. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że SKO winno uchylić postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, skoro jest to rozstrzygnięcie wiążące dla organu i zaskarżalne jedynie wraz z odwołaniem od decyzji. Wskazała także, że w odwołaniu podnosiła kwestię obranej metodyki liczenia populacji ptactwa na terenie przyszłej inwestycji, a co Kolegium w zaskarżonej decyzji pominęło. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."). rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji (decyzji kasacyjnej). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga zatem wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium prawidłowo przyjęło, że czynności wyjaśniające, jakie należy podjąć w przedmiotowej sprawie, przekraczają zakres dopuszczony przepisem art. 136 k.p.a. Tym samym należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Analiza realiów rozpoznawanej sprawy, dokonywana w zakresie wyznaczonym z art. 64e p.p.s.a., wskazuje, że decyzja Burmistrza P. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez spółkę podjęta została z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Jej uzasadnienie nie spełnia nadto wymagań opisanych art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Wskazać przede wszystkim należy, że stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 i 4 u.i.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie, z racji na jej przedmiot, organ I instancji przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku spółki zobowiązany był do pozyskania ww. wyżej uzgodnień organów współdziałających, co też uczynił. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., znak: [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zaś Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I., postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], uzgodnił na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko warunki realizacji przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. W sprawie zaszła więc sytuacja sprzeczności obu stanowisk organów współdziałających, organ rozstrzygający o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań oparł się jednak bezkrytycznie tylko na uzgodnieniu RDOŚ, konstruując uzasadnienie swojej decyzji zasadniczo w oparciu o uzasadnienie postanowienia o odmowie uzgodnienia. Zgodnie z art. 77 ust. 9 u.i.o.ś. w przypadku, gdy uzgodnienia organów, o których mowa w ust. 1 ww. przepisu, są ze sobą sprzeczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga te sprzeczności w terminie 14 dni od dnia otrzymania uzgodnień, po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie, wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania uzgodnienia organów. Zasadnie zatem wytknęło Kolegium, że w okolicznościach sprawy prowadzonej przez organ I instancji winien on rozstrzygnąć w zakresie zaistniałych sprzeczności i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Słusznie również podniesiono w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, gdyby organ I instancji uznał, iż opinie te nie są ze sobą sprzeczne, winien również się do tego szczegółowo odnieść w uzasadnieniu decyzji. Powyższe spójne jest z regulacją ar. 80 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym Stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Pominięcie przez organ I instancji kwestii rozbieżności w ocenie zamierzonej przez spółkę inwestycji i oparcie się jedynie na twierdzeniach RDOŚ spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie Burmistrzowi sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem tego postępowania w sposób zgodny z zasadami postępowania dowodowego określonymi w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., naruszenia te nie mogły zaś zostać sanowane przez organ II instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Art. 77 ust. 9 u.i.o.ś. wyraźnie wskazuje, że to organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien rozstrzygnąć kwestię sprzeczności uzgodnień organów współdziałających. Samodzielne rozstrzygnięcie w tym zakresie przez Kolegium byłoby nieuzasadnionym wkroczeniem w kompetencje i obowiązki Burmistrza P., zwłaszcza, że nie odniósł się on nawet do tej istotnej okoliczności proceduralnej i oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na postanowieniu RDOŚ. Zarzut sprzeciwu co do tego, że organ odwoławczy winien wraz z decyzją organu I instancji uchylić postanowienie RDOŚ, nie zasługuje na uwzględnienie. Twierdzenia wynikające z tego postanowienia będą przedmiotem konfrontacji z twierdzeniami uzgodnienia wydanego przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I., dopiero zaś po zajęciu stanowiska przez organ I instancji w zakresie zaistniałych sprzeczności zasadna będzie ocena zarzutów wyartykułowanych względem postanowienia RDOŚ. Słusznie stwierdziło Kolegium, że odnoszenie się do tej kwestii na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne, uchylenie postanowienia wraz z decyzją I instancji czyniłoby zaś niemożliwym zastosowanie w sprawie art. 77 ust. 9 u.i.o.ś., mimo okoliczności zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Z tego też względu podniesiona w skardze kwestia prawidłowości przyjętej metodologii nie mogła stanowić przedmiotu rozważań organu II instancji, jak i Sądu. Co się tyczy stanowiska spółki co do związania organu I instancji postanowieniem RDOŚ Sąd wyjaśnia, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak w przypadku zakwestionowania tej decyzji do organu odwoławczego będzie ono podlegać jego wnikliwej, nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09, WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r., II SA/Ol 755/10, LEX nr 969441). Jak jednak wskazano, kwestia ta stanie się aktualna dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.