II GSK 1364/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1956/10 w sprawie ze skargi T. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1956/10, oddalił skargę T. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, z następującym uzasadnieniem. W dniu 17 lutego 2010 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki FORD (nr rej. [...]), kierowany przez A. C., a należący do T. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Transportowe T. Kontrolowanym pojazdem wykonywany był regularny przewóz osób w ramach linii regularnej [...] w krajowym transporcie drogowym na podstawie zezwolenia nr [...] z [...] października 2008 r. Kierujący pojazdem okazał do kontroli: prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu oraz wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] oraz rozkład jazdy linii [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ( Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 18b ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 20a ust. 1, ust. 2, art. 92 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874; dalej: u.t.d.), § 18 ust. 1 pkt 8, 11 i 13, § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 32, poz. 262 ze zm.) oraz lp. 2.2.3, lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nałożył na T. S. karę pieniężną w kwocie 3.500 zł, na którą składały się kary: 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób oraz 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że bezspornym jest, iż podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Dowodem na zaistnienie tego naruszenia są zeznania świadków. Organ stwierdził, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostają praktyki konkurencyjnych przewoźników, jak również wynik prowadzonego postępowania przez Prokuraturę Rejonową w W. (sygn. [...], wobec czego wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z akt postępowania należy uznać za bezpodstawny. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej tzw. uczciwej konkurencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie jest to przedmiotem postępowania. W postępowaniu administracyjnym istotne jest stwierdzenie faktu popełnienie naruszenia oraz odpowiedzialności za ten czyn przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę T. S. na powyższą decyzję, stwierdzając, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż w dniu kontroli skarżący nie dysponował dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. D. w W. oraz dwukrotnie przy ul. W. w W. w trakcie realizowania przewozu na podstawie posiadanego zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...]. Nie budzi też wątpliwości fakt, że strona, realizując w tym dniu przewóz osób w ramach tej linii – korzystała z ww. przystanków. Ponadto Sąd zauważył, że podczas przedmiotowej kontroli pojazdu stwierdzono zarówno brak bocznych tablic kierunkowych, jak również tylnej i wewnętrznej tablicy z numerem linii. W trakcie kontroli kierowca okazał karton owinięty folią, twierdząc, że jest to apteczka doraźnej pomocy. W wyniku przeprowadzonych oględzin, potwierdzonych protokołem z 17 lutego 2010 r. oraz dokumentacją fotograficzną, stwierdzono, że w kartonie tym znajdują się rękawiczki robocze oraz zabrudzona tkanina, natomiast brak było elementów wyposażenia apteczki. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, żeby stronie skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie. Sąd wskazał, że art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku, niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Zdaniem Sądu, przedsiębiorca korzystał z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy osób i takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków. Sąd wskazał ponadto, że wprawdzie na płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za zaniedbania pracownika ponosi przedsiębiorca, jednakże w świetle obowiązującego prawa istnieje możliwość wystąpienia z roszczeniem regresowym przeciwko pracownikowi o naprawienie wyrządzonej szkody. Niewystarczające w ocenie Sądu było powołanie się na złożone przez kierowcę oświadczenie, że będzie zatrzymywać się tylko na wyznaczonych przystankach. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania o nałożenie kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łacznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Sąd uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś przytaczane przez skarżącego zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa dotyczyło osób niebiorących udziału w niniejszym postępowaniu. T. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez pominięcie obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy podniesione przez stronę w odwołaniu z 10 maja 2010 r. zarzuty wskazują, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji mogło dojść do popełnienia przestępstwa, a w sprawie tej Prokuratura Rejonowa w W. prowadzi śledztwo pod sygnaturą [...] i jest to organ uprawniony do stwierdzenia, czy popełnione zostało przestępstwo, a w takiej sytuacji na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone, ponieważ w przypadku stwierdzenia odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych ich działania mogły wywierać bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia jako przedsiębiorca dopełnił wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności, że skarżący jako przedsiębiorca dopełnił należytej staranności w zakresie zobowiązania kierowców do przestrzegania warunków udzielonego zezwolenia, a w szczególności zatrzymywania się tylko na wyznaczonych przystankach, na dowód czego przedłożył oświadczenie podpisane przez kierowcę oraz pominięcie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka A. C. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie w celach dowodowych akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o sygnaturze VI SA/Wa 1285/10, gdzie w analogicznym stanie faktycznym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że śledztwo w sprawie funkcjonariuszy publicznych – dyrektora D. w W., A. P. i dyrektora WITD A. G. (sygn. [...]) dotyczyło m. in. przekroczenia uprawnień kwalifikowanego jako przestępstwo urzędnicze z art. 231 § 1 k.k. w związku z decyzjami wydawanymi przeciwko Przedsiębiorstwu Transportowemu T. w W. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należało zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej wskazano, że zakończenie postępowania karnego ma niezmiernie istotne znaczenie dla właściwej oceny zawisłej sprawy, gdyż w wypadku stwierdzenia popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych związanych z wydaniem zaskarżonego orzeczenia, okoliczność ta zaważy na legalności wydanych decyzji administracyjnych w sprawie. Skarżący podkreślił ponadto, że nie może ponosić on odpowiedzialności, w sytuacji gdy nie miał żadnego wpływu na ewentualne naruszenie prawa przez kierowcę pojazdu oraz że wszyscy kierowcy, w tym również A. C., zobligowani byli do przestrzegania obowiązujących przepisów oraz warunków udzielonego zezwolenia na przewóz. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sposób zebrania dowodów w sprawie budzi istotne wątpliwości, gdyż źródłem dowodów są osoby bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem i prowadzące postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to, że należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd I instancji oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane Sądowi I instancji. Ponadto należy podkreślić, że biorąc pod uwagę treść powołanych wyżej przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani w inny sposób ich korygować (vide wyrok NSA z 25.05.2010 r. I GSK 1155/09, wyrok NSA z 25.05.2010 r. II FSK 240/09, wyrok NSA z 5.08.2010 r. I FSK 1353/09- niepublikowane). W tym miejscu przypomnieć więc należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie prezentowane było stanowisko wskazujące na to, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zwartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ponadto w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej, wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z 11.05.2010 r. II OSK 762/09, wyrok NSA z 6.05.2010 r. I GSK 789/09 niepublikowane). Zarzuty skargi kasacyjnej, w istocie zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania określony został w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wskazanych wyżej wymogów sporządzenia skargi kasacyjnej. W szczególności należy podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, iż naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do częściowego niedokładnego przytoczenia regulacji zawartej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko nie zauważając różnicy pomiędzy możnością wpływu a samym wpływem (według autora skargi naruszenie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia) i nie wskazując na istotny zakres tego potencjalnego wpływu, ale ponadto zupełnie nie wykazując tego wpływu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stwierdzić także należy, że autor skargi kasacyjnej w podstawach kasacyjnych nie wymienia żadnego przepisu postępowania sądowo administracyjnego, których naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.97 § 1 ust.4 k.p.a. odwołuje się ponownie do postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w W. pod sygnaturą [...]. Przypomnieć więc należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu prawa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W nauce i judykaturze podkreśla się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialno prawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B.Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, nr.38, s.91-92). Nawiązując do powyższych uwag stwierdzić należy, że Sąd I instancji wyraźnie określił przesłanki warunkujące wydanie zaskarżonej decyzji. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że strona skarżąca nie wykazała, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, bowiem wskazywana przez skarżącego okoliczność nie może być uznana za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 ust.4 k.p.a. Natomiast powołanie w skardze kasacyjnej przepisów art.7 k.p.a.i art.77 k.p.a. bez przedstawienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji uzasadniającej postawienie takiego zarzutu i bez powiązania z zawartym w podstawie skargi kasacyjnej zarzutem, czyni go całkowicie bezzasadnym. Ponadto należy wskazać, że na gruncie uchwały NSA w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jej prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.