I OPP 31/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J.J. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 50/22 ze skargi J.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Tychy w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania. UZASADNIENIE Pismem z 14 listopada 2022 r. (wpływ do WSA w Gliwicach: 14 listopada 2022 r.), J.J. (dalej również: "skarżący") wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 50/22. W złożonym środku zaskarżenia wskazał, że cyt.: "w sposób oczywisty i rażący są łamane moje podstawowe prawa człowieka zapisane w Konstytucji RP". Wniósł o niezwłoczne załatwienie jego sprawy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "kpa") oraz "(...) innymi obowiązującymi przepisami prawa", zarządzenie wyjaśnienia przyczyn nierozpoznania skargi na przewlekłość MOPS w Tychach przez Sąd I instancji, zgodnie z art. 11 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75, ze zm., dalej: "ustawa"). Skarżący przywołał treść ww. przepisu ustawy, żądając jednocześnie cyt.: "(...) ustalenia winnych osób nierozpoznania sprawy w terminie, która trafiła do WSA w Gliwicach dnia 19 maja 2022 r. i do dziś jest nierozpoznana...". Podniósł też, że jest cyt.: "pokrzywdzonym w ukrywanej gigantycznej aferze finansowej przez dyspozycyjnych i skorumpowanych prokuratorów oraz sędziów przy poplecznictwie prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobro i jego koterii", wnosząc jednocześnie o nakazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny Wydziałowi Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej przeprowadzenia rzetelnego i skutecznego śledztwa w opisanej przez niego sprawie. Zdaniem skarżącego, "funkcjonariusze" WSA w Gliwicach stosują wobec niego rażąco sprzeczne z prawem i rozumem praktyki, celem chronienia przed odpowiedzialnością jego "oprawców, których wskazał z imienia i nazwiska w aktach sprawy." W uzasadnieniu wywiedzionego środka zaskarżenia podniesiono również liczne zarzuty skierowane przeciwko sędziom i prokuraturze, związane ze wskazaną przez wnoszącego aferą finansową i jej negatywnymi skutkami dla skarżącego i jego matki. Środek zaskarżenia przekazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego przy piśmie z 15 listopada 2022 r. (data wpływu do NSA: 21 listopada 2022 r.). Z akt sprawy wynika, że pismem z 25 marca 2021 r. (data wpływu do WSA: 19 maja 2022 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Tychy (dalej również: "Prezydent", "organ"), w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zarządzeniem z 20 maja 2022 r., Prezydent został wezwany do nadesłania w terminie 3 dni odpowiedzi na skargę, pod rygorem wymierzenia grzywny (art. 54 § 2 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") – wezwanie doręczono 30 maja 2022 r. Organ udzielił stosownej odpowiedzi pismem z 30 maja 2022 r. (data wpływu do WSA: 2 czerwca 2022 r.). Zarządzeniem z 6 czerwca 2022 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, wezwano skarżącego do wykazania, czy wystąpił w trybie art. 37 kpa z ponagleniem do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej oraz do nadesłania do Sądu jego odpisu, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono 10 czerwca 2022 r. Pismem z 15 czerwca 2022 r., złożonym w tej dacie do Urzędu Miasta Tychy, skarżący wniósł ponaglenie w sprawie. Odpis tego pisma nadesłał 21 czerwca 2022 r. (data wpływu do WSA) do Sądu I instancji, wraz z: odpisem skargi na bezczynność organu, wnioskiem o przyznanie prawa pomocy oraz wnioskiem z 17 czerwca 2022 r. o wyłączenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach oraz "wszystkich podległych mu administracyjnie sędziów od udziału/rozpoznawania sprawy o sygn. II SAB/Gl 50/22, z uwagi na oczywiste i rażące łamanie przepisów prawa przez tego sędziego" na jego szkodę. Zarządzeniem z 28 czerwca 2022 r. nadesłane pisma dołączono do akt, z wyłączeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zarządzono też przedłożenie akt z wpływem lub prawomocnym zakończeniem postępowania w przedmiocie prawa pomocy, celem rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziów Wydziału ll oraz zbadania dopuszczalności skargi. Wniosek o przyznanie prawa pomocy zarejestrowano 24 czerwca 2022 r. pod sygn. akt II SPP/Gl 151/22. Wezwaniem starszego referendarza sądowego z 27 czerwca 2022 r. zobowiązano wnioskującego do złożenia wypełnionego urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy (wg załączonego wzoru), w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 257 ppsa). Przy piśmie z 18 lipca 2022 r. (data wpływu do WSA: 20 lipca 2022 r.) skarżący nadesłał wypełniony formularz. Wezwaniem z 26 lipca 2022 r. zobowiązano wnioskodawcę do uzupełnienia i uprawdopodobnienia danych ujętych we wniosku, poprzez nadesłanie aktualnego (wydanego nie wcześniej niż w maju 2022 r.) zaświadczenia właściwego powiatowego urzędu pracy potwierdzającego, że jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku; sprecyzowanie charakteru posiadanych przez skarżącego działek (rolny, budowlany, rekreacyjny czy inny) oraz wskazania tytułu prawnego, jaki mu do nich przysługuje (własność czy współwłasność), a także podanie, czy są one obciążone hipotekami. Wezwano też do nadesłania aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych wskazanych działek lub podania ich numerów; nadesłania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego; sprecyzowania, czy wnioskodawca jest zadłużony w ramach czynszu i opłat za media (woda, gaz, prąd, usługi telekomunikacyjne itp.) wraz ze stosowną dokumentacją; zobowiązano tez do wskazania ewentualnych kredytów i pożyczek (wraz ze stosowną dokumentacją), Jednocześnie poinformowano, że odpowiedzi oczekuje się w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, a niezastosowanie się do niego może zostać potraktowane jako brak zachowania przesłanek przyznania prawa pomocy, określonych w art. 246 § 1 ppsa. W piśmie z 19 sierpnia 2022 r. skarżący złożył oświadczenie, że ,,rezygnuje z ubiegania się o pełnomocnika z urzędu''. Nadesłanym drogą e-mail pismem z 22 sierpnia 2022 r., skarżący złożył do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o objęcie nadzorem sprawy o sygn. akt II SAB/Gl 50/22 – żądanie przedstawiono do decyzji w dacie wpływu. Również tego dnia zarządzono dołączenie do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru dotyczącego wezwania z 26 lipca 2022 r. w sprawie II SPP/Gl 151/22 i prowadzenie dalszych czynności w sprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II. 30 sierpnia 2022 r. skarżący skontaktował się telefonicznie z sekretariatem Wydziału Informacji Sądowej, w celu ustalenia etapu rozpoznania sprawy. Podniósł, że cofnął wniosek o przyznanie prawa pomocy i wniósł o sporządzenie notatki z odbytej rozmowy. Zarządzeniem z 2 września 2022 r. doręczono skarżącemu odpis odpowiedzi na skargę oraz stosowne pouczenia, akta sprawy przedstawiono referendarzowi sądowemu w związku z cofnięciem prawa pomocy (odpis zarządzenia dołączono do akt sprawy II SPP/Gl 151/22). Postanowieniem starszego referendarza sądowego z 7 września 2022 r., na podstawie art. 249a w zw. z art. 258 § 1 i § 2 pkt 7 ppsa, umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Pismem z 26 września 2022 r. skarżący wyraził swoje stanowisko wobec doręczonego mu odpisu odpowiedzi organu na jego skargę. Zarządzeniem z 4 października wystąpiono do sędziów Wydziału II WSA w Gliwicach o złożenie oświadczeń w związku ze złożonym wnioskiem o ich wyłączenie od orzekania w sprawie II SAB/Gl 50/22. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 października 2022 r., na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 6/2019 Kolegium WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie podziału czynności w sądzie i szczegółowych zasad przydziału spraw sędziom, akta sprawy wraz ze złożonymi oświadczeniami, przedstawiono Przewodniczącemu Wydziału I WSA w Gliwicach. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I, 25 października 2022 r. przeprowadzono losowanie składu orzekającego do rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziów Wydziału II WSA w Gliwicach. Zarządzeniem z 2 listopada 2022 r. wyznaczono skład i termin posiedzenia niejawnego w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku na 14 listopada 2022 r. Skarżący 10 listopada 2022 r., po udostępnieniu mu akt sprawy w czytelni, złożył oświadczenie o cofnięciu wniosku o wyłączenie sędziów Wydziału II WSA w Gliwicach. Zażądał jednocześnie rozpoznania swojej skargi na przewlekłość postępowania MOPS. Powyższe pismo dołączono do akt sprawy i 14 listopada 2022 r. przedstawiono składowi orzekającemu w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziów. Tego też dnia, Sąd wydał postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o wyłączenie sędziów i asesorów orzekających w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Również w tej dacie zarządzono rozpoznanie sprawy sygn. akt II SAB/Gl 50/22 – 19 grudnia 2022 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zawiadomienie stron postępowania o terminie i składzie tego posiedzenia. Pismem z 14 listopada 2022 r. skarżący wniósł "ponaglenie", zarządzeniem z 15 listopada 2022 r. zakwalifikowane, jako skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej też dacie zarządzono przekazanie powyższej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem jej rozpoznania, a także przedstawienie wniosku skarżącego z 14 listopada 2022 r. do Rzecznika Dyscyplinarnego NSA, Prezesowi WSA w Gliwicach, celem nadania mu dalszego biegu oraz poinformowania o powyższym skarżącego. Pismem z 16 listopada 2022 r., nadanym drogą e-mail, skarżący wniósł sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego z 7 września 2022 r. Zarządzenia z 14 i 15 listopada 2022 r. zostały wykonane odpowiednio 16 i 17 listopada 2022 r. W odpowiedzi na złożoną skargę na przewlekłość Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach przytoczył przebieg postępowania w sprawie, wskazując jednocześnie, że w jego ocenie tak w sprawie II SAB/Gl 50/22, jak i w związanych z nią postępowaniach, nie doszło do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SAB/Gl 50/22 nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75, ze zm., dalej: "ustawa"), skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeżeli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Koniecznym staje się więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że była ona nieuzasadniona. W myśl art. 2 ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne, w kontekście oceny terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Ocena taka nie może być jednak oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich wniesionych spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Stosownie do art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Z przepisów ustawy nie wynika wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Brzmienie art. 14 ustawy wskazuje jednak, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie z upływem 12 miesięcy, od daty wydania przez sąd orzeczenia, określonego w art. 12 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy (zob. postanowienia NSA: z 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14; z 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 25/13; z 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OPP 27/11; z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OPP 48/21; czy z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OPP 12/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, że naruszył prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd ten podejmował bowiem czynności w sprawie z zachowaniem rozsądnych terminów, a od dnia wniesienia skargi na przewlekłość Prezydenta do daty złożenia przez skarżącego skargi na przewlekłość postępowania przed WSA upłynęło prawie 7 miesięcy. W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącemu, że przywołany przez niego przepis art. 11 ustawy, obligujący Sąd do rozpoznania skargi w terminie 2 miesięcy, dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach z zakresu oceny przewlekłości postępowań toczących się przed WSA, nie zaś terminu rozpoznania sprawy wiążącego Sąd I instancji przy rozpoznaniu skargi na działanie organu administracji publicznej. Skarżący, podnosząc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez WSA, winien mieć na uwadze czas, który upłynął w wyniku rozpoznawania składanych przez niego wniosków (o przyznanie prawa pomocy – II SPP/Wa 151/22 - cofniętego pismem z 19 lipca 2022 r., a następnie zakwestionowanego przez skarżącego sprzeciwem od postanowienia referendarza sądowego i wniosku o wyłączenie sędziów Wydziału II WSA w Gliwicach), a także związaną z tym procedurę. Zwrócić tu trzeba uwagę, że dopiero z chwilą, gdy zakończone zostaną wszystkie postępowania wpadkowe (w zakresie: przyznania prawa pomocy i wyłączenia sędziów), skarga może zostać merytorycznie rozpoznana przez sąd administracyjny. Od tego zatem momentu należy oceniać terminowość rozpoznania skargi (zob. np.: postanowienia NSA: z 12 lutego 2010 r., sygn. akt I OPP 4/10, czy z 23 listopada 2012 r., sygn. akt II OPP 19/12). Jak wskazano już wyżej, w sprawie składano kolejne wnioski procesowe, których rozpoznanie wymagało zachowania przewidzianej prawem procedury, wydania stosownych zarządzeń (np. dotyczących uzupełnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy) i odrębnych postanowień. Niewątpliwie powyższe okoliczności miały wpływ na wydłużenie postępowania, mającego na celu merytoryczne rozpoznanie skargi. W tej sytuacji nie można uznać, że winę za taki stan rzeczy ponosi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Działania Sądu I instancji w zakresie terminowości rozpoznawania wnoszonych przez skarżącego wniosków podejmowane były bezzwłocznie i z zachowaniem przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że przewlekłość postępowania to brak czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, zachodzący dłużej niż jest to konieczne. Trzeba więc uznać, że dochodzi do niej jedynie wtedy, gdy zwłoka w czynnościach sądowych jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy stan taki nie występuje. W oparciu o wyżej wymienione normy ustawy i przywołane działania WSA stwierdzić trzeba, że brak było podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ poszczególne czynności podejmowane były bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej sytuacji skargę na przewlekłość postępowania sądowego należało ocenić jako niezasadną. Odnosząc się do zawartego w skardze na przewlekłość WSA w Gliwicach wniosku o zobowiązanie przez Naczelny Sąd Administracyjny Wydziału Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej do przeprowadzenia rzetelnego i skutecznego śledztwa w opisanej przez skarżącego sprawie, zauważyć trzeba, że obecnie funkcjonujące przepisy prawa nie dają temu Sądowi takiej możliwości. W porządku prawnym brak jest bowiem normy prawa, która by na takie działanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zezwalała. Wprawdzie art. 12 ust. 3 ustawy daje sądowi orzekającemu w sprawie uprawnienie do zalecenia prokuratorowi prowadzącemu lub nadzorującemu postępowanie przygotowawcze odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, jednak - po pierwsze: ma on zastosowanie jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi, a po wtóre: stosuje się go odpowiednio w zależności do postępowania, którego skarga na przewlekłość dotyczy (przewlekłości postępowania prowadzonego przez prokuratora). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, orzekł jak w sentencji.