II OSK 1043/11

SENTENCJA Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1694/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1043 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1969 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chełmie z dnia [...] listopada 1968 r. zatwierdzającą projekt wymiany gruntów wsi [...], gromada [...], powiat [...], w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku wymiany na rzecz J. S. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie wymienne gruntów wsi [...] zostało wdrożone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chełmie z dnia [...] listopada 1965 r. Stwierdzono, iż z rejestru pomiarowo- szacunkowego przed wymianą wynika, że wymianą zostały objęte między innymi grunty J. S., stanowiące działki nr [-A-], [-B-], [-C-], [-D-], [-E-] i [-F-], o łącznej powierzchni 3,22 ha i łącznej wartości szacunkowej 271,55 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany J. S. w zamian za dotychczas posiadane grunty otrzymał grunty zamienne znacznie lepszej jakości, stanowiące działki nr [-I-], [-J-], [-K-] i [-E-], o łącznej pow. 2,5755 ha i łącznej wartości 266,12 jednostek szacunkowych, co po uwzględnieniu potrąceń w wysokości 5,43 jednostek szacunkowych, w ocenie organu stanowiło pełny należny ekwiwalent gruntowy. Projekt wymiany gruntów wsi został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1969 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chełmie z dnia [...] listopada 1968 r. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzut M. S., dotyczący braku wydzielenia ekwiwalentu za działkę oznaczoną nr [-H-], o pow. 0,68 ha, stanowiącą las, będącą w ocenie skarżącego przed wymianą własnością jego ojca J. S., nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. W ocenie organu, z protokółu aktualizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na terenie wsi [...] z dnia 19 kwietnia 1964 r. wynika bowiem, że działka nr [-H-], o pow. 0,68 ha, stanowiła własność Państwowego Funduszu Ziemi. Następnie grunty te w wyniku wymiany weszły w skład kompleksu gruntów Funduszu oznaczonych po wymianie jako działka [-G-]. Również Sąd Rejonowy w Chełmie nie dał wiary argumentom, że sporne grunty oznaczone jako działka nr [-H-], przed wymianą znajdowały się w posiadaniu ojca skarżącego i prawomocnym postanowieniem z dnia 3 czerwca 1998 r. sygn. akt. Ns [...] Sąd oddalił wniosek M. S. o nabycie prawa własności do tej nieruchomości. Z Dokumentu Nadania Ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r. w wykonaniu Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w Chełmie z dnia 22 grudnia 1954 r. J. S. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze około 1,50 ha nieruchomości ziemskiej we wsi [...], gromady [...], powiatu [...]. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chełmie z dnia [...] kwietnia 1964 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nr 106 położonego w [...], nadanego J. S., ustalono wartość tego gospodarstwa na 101,70 kwintali żyta, na podstawie protokółu z dnia [...] kwietnia 1964 r. w sprawie oszacowania gospodarstwa rolnego J. S. oraz rejestru pomiarowego wsi [...]. Z protokółu i rejestru pomiarowego wynika, że J. S. posiada gospodarstwo rolne o łącznej pow. 3,22 ha w skład, którego wchodzą działki nr [-A-], [-B-], [-C-], [-D-], [-E-] i [-F-]. Na wniosek ww. Prezydium Rady Powiatowej z dnia 14 maja 1964 r. dla powyższego gospodarstwa została założona księga wieczysta nr [...], w której w dziale l zostały wpisane działki oznaczone nr [-A-], [-B-], [-C-], [-D-], [-E-] i [-F-], o łącznej pow. 3,22 ha, natomiast w dziale II jako właściciel został ujawniony J. S., syn M. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż z rejestru pomiarowo- szacunkowego przed wymianą wynika, że do wymiany przyjęto grunty J. S. wykazane w księdze wieczystej nr [...], której treść działu I była zgodna ze stanem uwidocznionym w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w postępowaniu wymiennym brała udział również żona J. S. - N. S., która w protokole ustalenia stanu władania gruntami z dnia 20 marca 1967 r. potwierdziła własnoręcznym podpisem powierzchnię gospodarstwa przyjętą do wymiany, wynoszącą 3,22 ha. Podobnie, w wykazie oświadczeń uczestników wymiany gruntów o ustaleniu dotychczasowego stanu posiadania gruntów i ich szacunku, pod oświadczeniem "przyjmuję" widnieje własnoręczny podpis "S.". Podkreślono iż, w 1974 r. na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu w Chełmie z dnia [...] lutego 1974 r. N. i J. S. stali się z mocy prawa właścicielami posiadanego gospodarstwa o powierzchni 2,57 ha, stanowiącego działki oznaczone nr [-I-], [-J-], [-K-] i [-E-], tj. działki wydzielone w wyniku wymiany gruntów. Przed wydaniem aktu własności ziemi został sporządzony protokół w sprawie ustalenia stanu władania nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego J. S., w którym uwidoczniono stan prawny nieruchomości uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Protokół ten został własnoręcznie podpisany przez J. S.. Od powyższego aktu własności ziemi nigdy nie zostało wniesione odwołanie, a więc stał się on ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. W ocenie Ministra, wydanie aktu własności ziemi kilka lat po zatwierdzeniu postępowania wymiennego usankcjonowało stan zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chełmie z dnia [...] listopada 1968 r., a następnie decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1969 r., w odniesieniu do gruntów wydzielonych w wyniku wymiany J. S. Oznacza to, że dokonany nadział ziemi w trybie przepisów o reformie rolnej oraz wydany akt własności ziemi nie obejmował gruntów leśnych oznaczonych wówczas jako działka nr [-H-]. Odnosząc się do zarzutu M. S., dotyczącego nieuwzględnienia w decyzji z dnia [...] września 2008 r. spraw prowadzonych w postępowaniu karnym sądowym, w których skarżący brał udział jako oskarżony, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że jest on bezpodstawny. Rozpatrując sprawę w trybie stwierdzenia nieważności, organ brał pod uwagę przede wszystkim dowody istniejące w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Skoro zaś postępowanie wymienne w odniesieniu do gruntów J. S. zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, to brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1969 r. Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., wskazując, że działka nr [-H-] znajdowała się w posiadaniu jego ojca, a ten stan władania potwierdza protokołu z dnia [...] lutego 1967 r. nr [...] oraz oświadczenia stron zainteresowanych i przedłożone przez nich dokumenty. Zdaniem skarżącego, otrzymanie przez jego ojca gruntów zamiennych było dla niego krzywdzące, bowiem w zamian uzyskał grunty gorszej jakości, ponadto nie otrzymał pełnego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na przedmiot sprawy i zastosowany tryb nieważnościowy, Sąd podkreślił, że toczące się postępowanie ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1969 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 1968 r. zatwierdzająca projekt wymiany gruntów wsi [...] wydana została w oparciu o przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 ze zm. ). Postępowanie w sprawie wymiany gruntów na obszarze wsi [...] zostało wdrożone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1965 r. stosownie do treści art. 1 ust. 1 ww. dekretu o wymianie gruntów. Cytując treść art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 tego dekretu, Sąd uznał, że organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustalił, że wymianą, objęto grunty J. S. oznaczone numerami [-A-], [-B-], [-C-], [-D-] i [-F-], o łącznej powierzchni 3,22 ha i łącznej wartości szacunkowej 271,55 jednostek szacunkowych. Grunty te były objęte księgą wieczystą nr [...] założoną na podstawie art. 2 i 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, w której jako właściciel wpisany był J. S.. W wyniku wymiany, J. S. w zamian za dotychczas posiadane grunty otrzymał grunty zamienne, oznaczone numerami [-I-], [-J-], [-K-] i [-E-], o łącznej powierzchnio 2,5755 ha i łącznej wartości 266,12 jednostek szacunkowych. We wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 1969 r. skarżący podniósł, iż jego ojciec J. S. nie otrzymał, w ramach wymiany, ekwiwalentu za działkę oznaczoną przed wymianą nr [-H-], stanowiącej las. Zarzut ten nie znajduje jednak żadnego oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie udowodnił, że działka oznaczona przed wymianą gruntów nr [-H-] stanowiła własność J. S. i że kwestionowane w toku postępowania nieważnościowego decyzje zostały oparte na błędnie ustalonym stanie prawnym nieruchomości J. S. objętych wymianą gruntów. Skoro skarżący kwestionuje prawidłowość ustalonego w orzeczeniach o wymianie gruntów stanu prawnego własności gruntów objętych wymianą gruntów, to powinien wykazać, że ten stan w czasie podejmowania kwestionowanych orzeczeń o wymianie gruntów w 1968 r. był inny, niezgodny z tym, co przyjęły organy administracji obu instancji w omawianych orzeczeniach. Jak zauważył Sąd, przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wymiany gruntów wsi [...], w 1964 r. została przeprowadzona aktualizacja gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w tej wsi. Z protokołu tej aktualizacji wynika, że działka oznaczona nr [-H-], stanowiąca las, została ujawniona jako należąca do Państwowego Funduszu Ziemi. Słusznie również organ zauważył, iż po wymianie gruntów, jaka nastąpiła w 1968 r., w stosunku do gruntów J. S. w 1974 r. przeprowadzone zostało postępowanie regulujące własność gospodarstwa rolnego w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Wydany akt własności ziemi potwierdził prawo własności J. S. i jego żony N. S. do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...] numerami [-K-], [-E-], [-J-] i [-I-] o powierzchni 2,57 ha. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, aby kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i aby zachodziła podstawa do stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych w tym do twierdzeń przedstawionych w skardze w zakresie posiadania działki nr [-H-] i potwierdzenia tego protokołem z dnia [...] lutego 1967 r. i nieprzedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku ich oceny, co skutkować musi uznaniem, że Sąd pierwszej instancji nie wziął ich pod uwagę przy orzekaniu; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd pierwszej instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że działka nr [-H-] nie znajdowała się w posiadaniu J. S. w dacie wydania decyzji o wymianie gruntów, a w konsekwencji doprowadziło to do oddalenia skargi, mimo iż powinna ona zostać uwzględniona; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi, mimo iż Sąd ten nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani podaną w skardze podstawą prawną, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wyjścia poza te granice. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wyznaczonemu dla skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane w ramach prawa pomocy, które nie zostało zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu kasacji skarżący podniósł, że jest w posiadaniu działki nr [-G-]/3 (poprzednio nr [-H-]), ale nie posiada do niej tytułu prawnego. Jednocześnie z protokołu z dnia [...] lutego 1967 r. nr [...] wynika, że jego ojciec, J. S., był w posiadaniu tej działki, a stan ten został ustalony na podstawie oświadczeń stron i przedłożonych dokumentów, w związku z planem sporządzonym w 1963 r. przez geodetę C. P. Okoliczności tych Sąd nie wziął pod uwagę, nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swojego wyroku. Powołanie się na protokół z dnia [...] lutego 1967 r. umknęło uwadze Sądu, ponieważ w uzasadnieniu skarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tym przedmiocie. Nadto protokół, na który powołuje się skarżący, został sporządzony kilka lat po protokole aktualizacyjnym jest, więc dokumentem bardziej aktualnym i miarodajnym dla wykazania, czy według stanu z 1968 r. ojciec skarżącego był w posiadaniu spornej działki oznaczonej numerem [-H-]. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, iż nie jest w stanie wskazać powołanego w kasacji protokołu z dnia [...] lutego 1967 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. I tak na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., którego zaistnienie skarżący upatrywał w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do jego stanowiska przedstawionego w pismach procesowych, jak i skardze odnośnie posiadania przez niego działki nr [-H-], a który to fakt miał znaleźć potwierdzenie w protokole z dnia 27 lutego 1967 r. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania". Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie poczynić zarzutu, iż nie uwzględnił stanowiska strony, bowiem skarżony wyrok zawiera wszystkie wymagane powyższą normą elementy. Wyjaśnić też należy, iż w załączonym do skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji pliku dokumentów brak jest wskazywanego w kasacji protokołu z dnia 27 lutego 1967 r. Za bezzasadny uznać również należało drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola była prawidłowa, zaś skarżący nie wykazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zaakceptował. W prowadzonym postępowaniu zostało prawidłowo przyjęte, że działka nr [-H-] nie znajdowała się w posiadaniu J. S., skoro ze znajdującego się w aktach sprawy protokółu aktualizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na terenie wsi [...] z dnia [...] kwietnia 1964 r. wynika, że działka nr [-H-], o pow. 0,68 ha, stanowiła własność Państwowego Funduszu Ziemi. Nie można było także podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż domaganie się od Sądu, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, "wyjścia poza te granice" (skargi) nie zostało powiązane z żadnymi takimi konkretnymi aspektami sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem swojej uwagi, a których pomięcie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.