II OSK 379/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 357/20 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 357/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. J., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. na skutek braku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu z pkt 1, dotyczącego braku podjęcia, z naruszeniem art. 7, 8 k.p.a., ale również 77 i 80 k.p.a., przez organy administracji jakichkolwiek działań w celu ustalenia czy inwestor (poprzedni właściciele lokalu, W. C. i T. K.) posiadają aktualnie (lub posiadali wcześniej) zgodę skarżącego na realizację prac naprawczych w lokalu, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1, gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich. Ponadto, skarżący kasacyjnie, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał też: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 , 8 , 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r., pomimo że decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a., ponieważ organ nie podjął żadnych działań, by ustalić czy skarżący umożliwił poprzednim właścicielom i inwestorom prac w lokalu realizację prac naprawczych, gdy tymczasem organ zobowiązany jest podejmować działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. b) art. 134 i 135 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia przez sąd pierwszej instancji jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia (ustalenia), czy skarżący wyrażał zgodę (bądź wzywał) poprzednich właścicieli lokalu i inwestorów, to jest W. C. i T. K., do przeprowadzenia prac budowlanych, gdy tymczasem w świetle powołanych norm sąd zobowiązany był dokonać powyższych ustaleń; 2. naruszeniu prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a, na skutek jego błędnego zastosowania poprzez uznanie, że obowiązek wykonania robót powinien być nałożony na skarżącego, w sytuacji gdy to nie skarżący doprowadził do stanu niezgodności lokalu z prawem, a ponadto, w ramach przysługujących mu uprawnień właścicielskich, wyrażał zgodę dla inwestorów na wejście do lokalu oraz realizację koniecznych prac naprawczych (a to inwestorzy powinni w pierwszej kolejności być obciążani obowiązkami z art. 51 ust. 3, skoro są wymienieni na pierwszym miejscu, co wymaga zasada wykładni: racjonalności ustawodawcy), b) art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 415 k.c., 471 k.c. oraz 556 k.c. poprzez stwierdzenie, że postępowania administracyjne nie może zastępować postępowania reklamacyjnego, gdy tymczasem jest to stwierdzenie nie na miejscu i bezpodstawne, skoro postępowanie dotyczy niewątpliwie sprawy administracyjnej, a przepis prawa (powołana wyżej norma z ustawy Prawo budowlane) wyraźnie umożliwia nałożenie obowiązku realizacji prac na inwestora, a ponadto nieuzasadnione jest by wady wynikające z działania inwestora miały obciążać późniejszego nabywcę nieruchomości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z korespondencji pisemnej na okoliczność, że nadal wzywa on inwestorów do realizacji czynności nakazanych decyzją PINB. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, przytaczając treść wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Za niesłuszny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego artykułu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowisko w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności nałożenia na W. J., właściciela lokalu nr [...] przy ul. [...] w S. obowiązków wykonania wskazanych w decyzji czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem i dokładnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą zbieżne i sprowadzają się nie do kwestionowania nałożonego obowiązku, ale do tego kto ma go wykonać, czyli do adresata decyzji. Stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom został należycie ustalony przez organy nadzoru budowlanego i słusznie zaakceptowany przez sąd wojewódzki. Przypomnieć należy, że [...] maja 2019 r. W. J. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przeprowadzenie kontroli jego lokalu mieszkalnego, wskazując niewłaściwy stan techniczny, mający stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynku, w związku z nieprawidłowościami w instalacji gazowej, polegającymi na umiejscowieniu czerpni powietrza w ścianie wychodzącej na klatkę schodową, zamiast na zewnątrz budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], nałożył na W. J. obowiązki - doprowadzenia instalacji elektrycznej znajdującej się w łazience do stanu zgodnego z ustaleniami Polskiej Normy przywołanej w § 180 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - PN-HD 60364-7-701:2010, określającej wymagania dotyczące instalacji elektrycznej w pomieszczeniach wyposażonych w wannę lub prysznic. Ponadto, w wydanej decyzji zobowiązano właściciela do odłączenia okapu kuchennego, co ma zapewnić wentylację grawitacyjną dla aneksu kuchennego zgodnie z ustaleniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego wykonano wewnętrzną instalację gazu, oraz wnioskami opinii technicznej z [...] września 2019 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązek powyższy winien być wykonany przez inwestorów, to jest poprzednich właścicieli lokalu – W. C. i T. K., których wielokrotnie wzywał do wykonania prac i umożliwił im dostęp do mieszkania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić. Art. 52 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje do kogo winien być kierowany nakaz stanowiąc – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48, art.49b, art.50a oraz 51 (treść przepisu z daty orzekania przez organy nadzoru). Wybór adresata decyzji wymienionych w treści zacytowanego przepisu uzależniony jest nie tylko od kolejności podmiotów tam wymienionych, ale przede wszystkim od możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc wykonalności. Rzeczywiście w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w pierwszej kolejności nakaz winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie powinno orzekać się jednak nakazu adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (taki pogląd np. w wyrokach NSA: z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 i z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Okoliczności kierowania nakazów powinny być w każdej sprawie rozpatrywane indywidualnie. Nieracjonalne jest orzekanie nakazu wykonania robót adresując go do inwestora jeżeli nie posiada on uprawnień do władania lokalem, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Dlatego w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że skarżący kasacyjnie nie był inwestorem instalacji gazowej. To, że W. J. zapewnia, że udostępni inwestorom mieszkanie celem dokonania niezbędnych robót jest prawnie obojętne, gdyż te okoliczności nie mogą kształtować zakresu podmiotowego administracyjnoprawnej odpowiedzialności wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 prawa budowlanego. Ma rację sąd I instancji, że to nie oświadczenie woli aktualnego właściciela nieruchomości rozstrzyga o podmiocie zobowiązanym, ale powołane przepisy stosowane w sposób gwarantujący optymalne warunki wykonalności decyzji. Nałożony na skarżącego kasacyjnie obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego – prawa budowlanego. Dlatego przywoływanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa cywilnego: art. 415 k.c. (odpowiedzialność na zasadzie winy ex delicto), 471 k.c. (odpowiedzialność ex contractu) czy art. 556 k.c. (rękojmia) jest niezasadne. Do dochodzenia tych roszczeń uprawniony jest sąd powszechny, wydział cywilny. Niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną, dotyczy postępowania naprawczego wynikającego z art. 50 – 51 prawa budowlanego i służy wyłącznie doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.