II GSK 481/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.) NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 905/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 905/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2007 r. J. S. dostarczył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. postanowienie Sądu Rejonowego w P. I Wydziału Cywilnego z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt I Ns 109/06 (dalej powoływane jako: "postanowienie Sądu Rejonowego w P."), stwierdzające, że T. i J. małżonkowie S. nabyli z dniem 1 października 2003 r. przez zasiedzenie na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej własność nieruchomości – działki gruntu położonej w L. S. gmina K., oznaczonej na mapie i zarejestrowanej w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w P. jako działka nr 22/1 o powierzchni 1,0400 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], przyznającą J. S. od miesiąca września 2005 r. włącznie do miesiąca sierpnia 2015 r. rentę strukturalną w wysokości 1.563,97 złotych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że jak wynika z dostarczonego postanowienia Sądu Rejonowego w P., w dniu wydania decyzji przyznającej rentę strukturalną J. S. był posiadaczem użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, o której to okoliczności organ nie wiedział wydając decyzję Nr [...]. Tym samym J. S. w dniu wydania decyzji Nr [...] nie spełniał warunków określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), dalej cytowane jako: "rozporządzenie RM z dnia 30 kwietnia 2004 r.". J. S. przesłuchany w charakterze strony w dniu 10 kwietnia 2007 r. wyjaśnił, że w dniu 22 września 2005 r. zaprzestał prowadzenia produkcji rolnej i przekazał całe gospodarstwo rolne, w tym i mającą nieuregulowany stan prawny działkę nr 22/1, której zasiedzenie przez stronę i jej małżonka z dniem 1 października 2003 r. potwierdził Sąd Rejonowy w P. Wyjaśnił też, że nie wykazał działki nr 22/1 w części wniosku o przyznanie renty strukturalnej obejmującej oświadczenie o posiadanych i zadeklarowanych do przekazania działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, gdyż z treści rubryk wniosku nie wynikało, aby przewidywał on przekazanie gruntów rolnych o nieuregulowanym stanie prawnym. J. S. podkreślił ponadto, że po uzyskaniu tytułu prawnego do działki 22/1 przekazał ją aktem notarialnym z dnia 26 lutego 2007 r. swojej córce – M. S. Przesłuchane w dniu 6 lipca 2007 r. w charakterze świadka K. W. i T. R. zgodnie zeznały, że działkę nr 22/1 położoną w L. S. T. i J. małżonkowie S. uprawiali od 1975 r. do jesieni 2005 r., kiedy to w związku z postępowaniem o przyznanie renty strukturalnej przekazali działkę córce M. S., która działkę tę użytkuje obecnie. Potwierdzili również autentyczność swoich podpisów złożonych pod wnioskiem o zasiedzenie z dnia 31 stycznia 2006 r. Świadkowie zgodnie potwierdzili także fakt nieprzerwanego posiadania działki nr 22/1 przez małżonków S. od dnia wejścia w jej posiadania do dnia złożenia wniosku o zasiedzenie z dnia 31 stycznia 2006 r., jak i ponoszenia z tytułu posiadania przedmiotowej działki przez małżonków S. wszelkich opłat. Świadkowie oświadczyli również, że treść złożonych przez nich zeznań nie była uprzednio uzgodniona z małżeństwem S. W toku postępowania dowodowego organ I instancji uzyskał również oświadczenie córki J. S., M. S. z dnia 1 października 2007 r., z którego wynika, że działkę nr ewidencyjny 22/1 użytkuje ona od jesieni 2005 r. Po zakończeniu postępowania dowodowego organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] i odmówił J. S. przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu podał, że z całego zgromadzonego w wyniku wznowienia postępowania materiału dowodowego wynika, iż w dniu wydania decyzji przyznającej J. S. rentę strukturalną, to jest w dniu [...] października 2005 r., był on posiadaczem użytków rolnych przekraczających powierzchnię 0,5 ha. Tym samym nie spełniał on wynikających z § 6 ust. 1 i § 9 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Po rozpoznaniu odwołania J. S., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że ustalenie przez Sąd Rejonowy w P. okoliczności faktycznych, które pozwoliły na wydanie postanowienia z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt I NS 109/06, oznacza, że T. i J. małżonkowie S. byli posiadaczami działki rolnej nr 22/1 o powierzchni 1,04 ha po przekazaniu gospodarstwa M. S. w dniu 22 września 2005 r. Posiadanie zaś przez uprawnionego do renty strukturalnej lub jego małżonka gruntów rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha powoduje, że nie jest spełniony warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej określony w dyspozycji § 9 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Jest to zaś warunek sine qua non przyznania renty strukturalnej. Organ II instancji uznał również, iż dopełnienie czynności świadczących o spełnieniu warunków z § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. po uzyskaniu tytułu prawnego jest kwestią wtórną, pozostającą bez wpływu na ocenę faktu posiadania przez małżonków S. gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha po przekazaniu gospodarstwa rolnego M. S. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dowolności oceny przez organ I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. przytaczając treść wyroku Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt CKN 1110/00 wskazał, że konsekwencją ustanowienia w art. 365 § 1 k.p.c. zasady mocy wiążącej prawomocnego wyroku jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza brak możliwości jej badania w procesie późniejszym. Organ odwoławczy przyjął na tej podstawie, że kwestia posiadania przez skarżącego i jego małżonkę działki nr 22/1 w okresie od 1973 r. do dnia 2 listopada 2006 r. w ogóle nie powinna być badana i z tych powodów uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Na powyższą decyzję J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie dopatrując się uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikały wykluczające się wnioski. Z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynikało, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego stosownie do przepisów mających zastosowanie w sprawach dotyczących przyznania renty strukturalnej. Natomiast z innych dowodów wynikał wniosek przeciwny. Organ odwoławczy uznając za miarodajne fakty ustalone przez organy odmówił wiarygodności zeznaniom świadków, gdyż uznał, że składające je osoby są zainteresowane w korzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia sporne było to, czy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydziału I Cywilnego z dnia 2 listopada 2006 r. skutkowało koniecznością przyjęcia, iż skarżący wraz ze współmałżonką posiadali działkę nr 22/1 także po przekazaniu gospodarstwa rolnego M. S., to jest po dniu 22 września 2005 r. (wykluczeniem potrzeby prowadzenia w toku postępowania administracyjnego postępowania dowodowego, co do okoliczności dotyczących posiadania przez skarżącego działki nr 22/1 w okresie od 1973 r. do dnia 2 listopada 2006 r.). Sporne według sądu pierwszej instancji pozostawało także to, czy decyzja organu I instancji oparta została na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Przytaczając treść unormowania art. 365 § 1 k.p.c., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o prejudycjalności prawomocnego orzeczenia oraz o tym, że stanowi ono prejudykat można mówić jedynie wówczas, gdy orzeczenie to rozstrzyga o kwestiach stanowiących podstawę w orzekaniu przez inny sąd czy organy państwowe, bądź organy administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż prawomocne orzeczenie stanowić będzie podstawę orzekania przez inny sąd, organ państwowy bądź organ administracji publicznej, gdy dotyczy ono tego samego zagadnienia prawnego, które było przedmiotem oceny sądu wydającego prejudykat. W ocenie WSA w L., w rozpoznawanej sprawie z postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydziału I Cywilnego z dnia 2 listopada 2006 r., potwierdzającego nabycie własności działki nr 22/1 przez skarżącego wynika jedynie to, że działką tą władał on jako posiadacz samoistny w okresie od wejścia w jej posiadanie do daty zasiedzenia wskazanej w postanowieniu (1 października 2003 r.). Wskazane orzeczenie nie dotyczy natomiast kwestii posiadania przez J. S. działki nr 22/1 po dniu [...] października 2005 r., która jest decydująca dla rozstrzygnięcia tego, czy skarżącemu przysługuje renta strukturalna. Z uwagi na powyższe, postanowienie to nie miało – zdaniem Sądu pierwszej instancji – waloru prejudykatu w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E., a organ ten, przyjmując w swojej decyzji w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, że omawiane postanowienie stanowi prejudykat, uchybił przepisowi art. 365 § 1 k.p.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazał, iż w następstwie wadliwego zastosowania art. 365 § 1 k.p.c. organ odwoławczy niewłaściwie zastosował również § 9 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Przyjmując, że postanowienie Sądu Rejonowego w P. I Wydziału Cywilnego z dnia 2 listopada 2006 r. ma charakter prejudycjalny w poddanym jego ocenie postępowaniu administracyjnym, organ II instancji wywiódł, iż skarżący posiadał działkę nr 22/1 także po przekazaniu gospodarstwa rolnego. W ocenie organu okoliczność ta świadczy o tym, że wypełniona została hipoteza § 9 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Stwierdzony przez Sąd brak w niniejszej sprawie charakteru prejudycjalnego wskazanego postanowienia powoduje jednak, że oparty na założeniu prejudycjalności tego postanowienia, a nieuzasadniony ze względu na treść jego rozstrzygnięcia wniosek, iż skarżący posiadał działkę nr 22/1 po dniu [...] października 2005 r., nie może świadczyć o wypełnieniu hipotezy § 9 pkt 1 rozporządzenia. Wskazane uchybienia skutkują, zdaniem WSA w L., koniecznością usunięcia decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień organu II instancji dotyczących przyczyn rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że ze względu na ich umiejscowienie, pozostają one bez wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., to uzasadnienie decyzji (a nie odpowiedź na skargę) zawierać powinno wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych, które legły u podstaw jej wydania. Sąd I instancji zauważył ponadto, że w rozpoznawanej sprawie porównanie treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z materiałem dowodowym zgromadzonym przez ten organ w toku wznowionego postępowania administracyjnego wskazuje, że decyzji swojej nie oparł on na wszechstronnej ocenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika bowiem, że nie zostały uwzględnione wyjaśnienia skarżącego złożone w dniu 10 kwietnia 2007 r. oraz treść oświadczenia córki skarżącego – M. S. z dnia 1 października 2007 r. Tym samym organ I instancji nie ustosunkował się do zawartości tych zeznań i oświadczenia w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powołując się zaś na zeznania K. W. i T. R. złożone dnia 6 lipca 2007 r., organ przywołał jedynie te fragmenty ich zeznań, które potwierdzały tezę, że skarżący posiadał działkę nr 22/1 po dniu [...] października 2005 r., czyli po otrzymaniu renty strukturalnej. Organ pominął natomiast w dokonanej ocenie te fragmenty tych zeznań, z których wynikało, że skarżący miał przekazać działkę nr 22/1 córce jesienią 2005 r. Tym samym – w ocenie WSA w L. – organ I instancji nie zwrócił uwagi na to, że zeznania te są wewnętrznie sprzeczne i tak samo jak w przypadku wyjaśnień skarżącego z dnia 10 kwietnia 2007 r. i oświadczenia jego córki z dnia 1 października 2007 r. nie ocenił ich przez pryzmat pozostałych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skargą kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił: I. Obrazę przepisów prawa materialnego "poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie jako podstawa wydania decyzji zastosowanie miały przesłanki z § 9 pkt 1, gdy biorąc pod uwagę materiał zebrany w sprawie należało przyjąć, że zastosowanie przy orzekaniu miały zapisy § 6 pkt 1 ppkt 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r." II. Mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania cywilnego – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nieuwzględnienie dowodów na fakt niezbycia całości gospodarstwa rolnego przez skarżącego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organ brał pod uwagę nie tylko fakt zaprzestania działalności rolniczej przez skarżącego ale również ciążący na skarżącym obowiązek zbycia wszystkich posiadanych przez niego nieruchomości rolnych. Organ podał, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że skarżący nie tylko posiadał działkę rolną nr 22/1 o powierzchni 1,04 ha, lecz na dzień wydania decyzji był jej właścicielem. Ponadto z dokumentów dołączonych do sprawy sądowej wynikało, że działkę tę skarżący użytkował rolniczo. J. S., aby otrzymać rentę strukturalną, powinien zbyć całość użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, będących zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Wskazany wyjątek w niniejszej sprawie – w ocenie kasatora – nie ma jednak zastosowania, gdyż wielkość działki nr 22/1 przekracza powierzchnię dozwoloną (0,5 ha), którą rolnik może pozostawić sobie do własnego użytku. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z oświadczeń złożonych przez skarżącego wynika bezspornie, że wiedział on o tym, że jest właścicielem ww. działki i nie dokonał jej zbycia w terminie wskazanym w postanowieniu. Biorąc pod uwagę treść art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny – zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. – powinien wziąć pod uwagę powyższe okoliczności i uwzględnić je w swoim orzeczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem sformułowane w niej zarzuty nie podważyły skutecznie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem − co warto w tym miejscu podkreślić − nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawę należało więc rozpoznać tylko w granicach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej, oceniając w szczególności sformułowane w niej zarzuty z punktu widzenia możliwości skutecznego podważenia nimi zaskarżonego wyroku. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika niewątpliwie potrzeba starannego i precyzyjnego budowania zarzutów przez kasatora, którym − z woli ustawodawcy (art. 175 p.p.s.a.) może być tylko osoba mająca stosowny cenzus profesjonalny w zakresie prawniczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do stawiania hipotez co do intencji kasatora i dokonywania konkretyzacji, uściślania czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej (kierunków zaskarżenia i jego zakresu) prowadzącego zwłaszcza do badania kwestii łączących się z przepisami prawa, które nie zostały wskazane przez kasatora jako naruszone przez orzeczenie Sądu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, lex nr 262797; wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 140/06, lex nr 299389 i wiele innych). Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Ustosunkowując się do przedstawionych z powołaniem na te podstawy zarzutów, wypada na wstępie zaznaczyć, iż rola sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję organu administracji publicznej polega na kontroli legalności aktu kończącego postępowanie administracyjne w kształcie, w jakim został powzięty, a nie rozstrzyganiu za organ administracji publicznej, jako swoista III instancja, z możliwością reformatoryjnego korygowania wadliwości wydanego przez organ administracji publicznej aktu. Jest faktem niezaprzeczalnym, że to sama przecież zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w pierwszej kolejności powoływała się na brak spełnienia przez skarżącego warunku zaprzestania prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej w ujęciu § 9 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Niewątpliwie oznacza to, że ten przepis stanowił podstawę prawną wydania tej decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji uprawniony był do oceny prawidłowości jego zastosowania przez organ administracji publicznej. Za nieporozumienie zatem potraktować należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie, jako podstawa wydania decyzji miał zastosowanie § 9 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zastosowanie w niniejszej sprawie tego przepisu jako podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji zostało dokonane przez sam organ wydający zaskarżoną decyzję, a Sąd I instancji dokonał krytycznej oceny w tym względzie. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji odwołano się też do braku spełnienia przez skarżącego warunku przekazania gospodarstwa rolnego w ujęciu § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 30 października 2004 r., ale nie zmienia to faktu, iż § 9 wskazanego rozporządzenia został (i to w pierwszej kolejności) powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Za istotne uznać trzeba, że zarówno w przypadku powołania się przez organ wydający zaskarżoną decyzję na brak spełnienia przez skarżącego warunku dotyczącego zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w ujęciu §9 rozporządzenia RM z dnia 30 października 2004 r., jak i przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 6 ust. 1 tego aktu prawnego, akcentowano posiadanie przez skarżącego (zdaniem rozstrzygającego organu) działki nr 22/1 − nieznane w czasie orzekania w postępowaniu dotychczasowym (tj. w chwili wydawania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu [...] października 2005 r. decyzji o przyznaniu J. S. renty strukturalnej). O tej z kolei okoliczności świadczyć miało − według wywodów zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. decyzji − postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt I Ns 109/06, stwierdzające, że "T. i J. S. nabyli z dniem 1 października 2003 r. przez zasiedzenie na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej" własność wskazanej wyżej działki. W myśl stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, z uwagi na moc wiążącą tego prawomocnego orzeczenia, wynikającą z art. 365 § 1 k.p.a., kwestia posiadania działki nr 22/1 do dnia 2 listopada 2006 r. nie powinna być już badana w postępowaniu administracyjnym. Powołane orzeczenie Sądu Rejonowego w P. miało bowiem, jak przyjęto, znaczenie prejudycjalne. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, iż tok rozumowania organu wydającego zaskarżoną decyzję co do zakresu mocy wiążącej w ujęciu art. 365 § 1 k.p.a. postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 109/06 z dnia 2 listopada 2006 r. był niewłaściwy, skoro istotnie z tego orzeczenia sądu powszechnego wynikało tylko to, że skarżący (wraz z żoną) władał działką nr 22/1 jako posiadacz samoistny do daty powstania skutku w postaci jej zasiedzenia, tj. do dnia 1 października 2003 r. (i w okresie umożliwiającym zasiedzenie wskazanej działki). Nie rozstrzygało ono i nie stanowiło zaś prejudykatu dla wyniku konkretnego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie przesądzało ono kwestii, czy skarżący posiadał jeszcze działkę nr 22/1 w chwili zakończenia postępowania zwykłego decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2005 r. Przyjęcie przez organ wydający zaskarżoną decyzję odmiennego założenia samo w sobie dyskwalifikowało akt powzięty przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. właściwie zauważył, iż dla wyniku oceny legalności omawianej decyzji, nie mogła mieć z założenia znaczenia próba wyjaśnienia przyczyn wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, dokonana w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, której integralnym i niezbędnym elementem jest jej uzasadnienie. To bowiem z treści decyzji administracyjnej (jej uzasadnienia) strona winna czerpać wszechstronną i pełną wiedzę co do przesłanek wydania przez organ administracji publicznej określonego rozstrzygnięcia − po to aby móc ją zwalczać w skardze do sądu administracyjnego. Art. 107 § 3 k.p.a. nakłada zaś na organ administracji publicznej obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji zarówno w zakresie okoliczności faktycznych, jak i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zasadnie podniósł, iż w toku wznowionego postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie również organ I instancji dopuścił się uchybień z punktu widzenia wymagań art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W orzecznictwie wskazywano już od dawna, że jako dowolne należy traktować ustalenia dokonane bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94 ONSAPU 1995, nr 7, poz. 83; wyrok NSA z dnia 10 listopada 1988 r. sygn. akt III SA 579/88 niepublikowany). Za niespełniający wymóg wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie właściwie zatem zostało uznane uzasadnienie decyzji organu I instancji, pomijające ustosunkowanie się i ocenę wiarygodności wszystkich dowodów w ich całokształcie (a nie tylko wybiórczo wskazanych) np. wyjaśnień skarżącego z dnia 10 kwietnia 2007 r. oraz oświadczenie córki skarżącego − M. S. z dnia 1 października 2007 r. Co do zaś zeznań K. W. i T. R. wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji polegała na przywołaniu tylko tych fragmentów zeznań wskazanych świadków, które odpowiadały tezie zaprezentowanej przez organ bez uwzględnienia wypowiedzi dotyczących przekazania przez skarżącego działki nr 22/1 córce jesienią 2005 r. Z całą pewnością wewnętrzna sprzeczność zeznań wskazanych świadków wymagała od rozstrzygających w sprawie organów przeprowadzenia pogłębionej oceny tych zeznań w celu przekonania, dlaczego określone ich fragmenty uznane zostały za bardziej wiarygodne. Obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie orzekającym w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji trafnie zarzucił, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały one zadawalająco wyjaśnione - co do spornej kwestii posiadania działki nr 22/1 przez skarżącego. W skardze kasacyjnej podjęto próbę obciążenia sądu administracyjnego obowiązkami co do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które obciążały przecież i nie zostały zrealizowane przez rozstrzygające organy administracji publicznej, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w L. Skonstruowany zatem w tym kontekście zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. nie mógł odnieść spodziewanego skutku. Brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi nie może być rozumiany, jako nakładający na ten sąd powinność spełniania obowiązków obciążających organy administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, z uzasadnieniem w zadawalający sposób powziętych wniosków - co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje bowiem działalność organów administracji publicznej, a nie ją zastępuje. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.