I OSK 603/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N., N. N., M. N. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1160/17 w sprawie ze skargi W. N., N. N., M. N. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1160/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. N., N. N., M. N. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z [...] kwietnia 1980 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. N. za przejęte na własność Skarbu Państwa działki nr [...] i [...] położone w Ł. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem nr 12 z 24 listopada 1976 r., wydanym na podstawie art. 8 i art. 9 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216, dalej: ustawa o terenach budowlanych), Naczelnik Gminy Ł. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa w Ł., wyznaczając na cele budownictwa m.in. przedmiotowe działki. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 28 lutego 977 r. Nr 2, poz. 11. Następnie decyzją z [...] kwietnia 1980 r. Naczelnik Gminy Ł. orzekł o ustaleniu odszkodowania za działki w kwocie 85.176 zł. Podstawą prawną tej decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy o terenach budowlanych i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117, dalej: rozporządzenie). Wnioskiem z 8 marca 2016 r. następcy prawni poprzedniej właścicielki wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. Wniosek ten został przez organy obu instancji rozpoznany odmownie. Sąd I instancji stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu jest prawidłowa. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o terenach budowlanych, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 1). Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2). Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych stanowił natomiast, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Ustawa z 12 marca 958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o odszkodowaniu zawierała odrębny rozdział dotyczący odszkodowania (rozdz. 2) i odrębny dotyczący postępowania wywłaszczeniowego (rozdz. 3). Na podstawie art. 8 ust. 1 zawartego w rozdz. 2 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Stawki te określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54). Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Przepisy określały więc wysokość odszkodowania za 1 m2 gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości. W niniejszej sprawie wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia Nr 8/77 Naczelnika Gminy Ł. z 25 lipca 1977 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi Ł. pod tereny budowlane. Zgodnie z § 1 tego zarządzenia Naczelnik Gminy Ł. ustalił stawkę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty przeznaczone pod budownictwo we wsi Ł. w wysokości 18 zł za 1 m2 gruntu wg stawki obowiązującej przy wywłaszczaniu gruntów na terenie miast, zgodnie z zarządzeniem Nr 66 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 11 czerwca 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 14, poz. 64). Objęte postępowaniem działki były gruntami rolnym. Natomiast z pism Naczelnika Gminy Ł. do Prezydenta W. z 12 stycznia 1978 r. i 14 sierpnia 1978 r. (k. 44-46 akt administracyjnych) wynika, że obowiązującymi stawkami były stawki określone w Zarządzeniu Nr III/1/74 Naczelnika byłego powiatu w N. od 1,75 zł do 9 zł za metr gruntów ornych i od 1,05 do 9 zł za metr użytków zielonych, natomiast ceny wolnorynkowe kształtowały się od 30-40 zł za metr, ale za działki budowlane. Natomiast jak wynika z pism, brak było w owym czasie dokonywanych transakcji wolnorynkowej sprzedaży gruntów rolnych. Sąd I instancji stwierdził, że Zarządzenie Nr 8/77 Naczelnika Gminy Ł. z 25 lipca 1977 r. nie musiało być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy, zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U z 1964 r. Nr 8, poz. 47 ze zm.) ogłoszeniu podlegały przepisy wydawane przez organy miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców. Zarządzenie to wymagało jedynie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z uwagi na upływ czasu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że taka publikacja nie miała miejsca. Tym samym, w oparciu o przeszacowanie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości (7732 m2) przez stawkę 18 zł, odszkodowanie wyniosło 85.176 zł i w takiej wysokości zostało przyznane, a poprzednia właścicielka go nie kwestionowała. Sąd I instancji stwierdził także, że nie można w sprawie uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 22 zawarty jest w rozdziale 3 tej ustawy, regulującym zasady postępowania wywłaszczeniowego, zasady ustalania odszkodowania zawiera zaś rozdział 2. Rozprawa zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami przeprowadzana była w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa o terenach budowlanych regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państw w celu tworzenia terenów budowlanych, regulowała też tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie i doktrynie, błędna wykładnia danego przepisu nie jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ godziłoby to w stabilność porządku prawnego. (wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810). Kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy o terenach budowlanych, nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), przez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym uznaniem, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nakazujący ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierających szczegółowe uzasadnienie; b) art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy Ł. z [...] kwietnia 1980 r. nr [...], nie istniała konieczność ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w związku z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Naczelnika Gminy Ł. decyzji z [...] kwietnia 1980 r. nr [...], a w związku z tym nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Ł. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., znak [...], pomimo tego, że organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy Ł. z [...] kwietnia 1980 r. nr [...], obarczonej wadą nieważności w związku z naruszeniem ww. przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, przez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości stanowiska sądu ma oczywiście z jednej strony przyjęty przez sąd stan faktyczny, zaś z drugiej wykładnia stosowanych w sprawie przepisów. Wskazany przepis może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez sąd kasacyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Należy mieć na względzie, że wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. może uwzględnić skargę, gdy stwierdzi naruszenia prawa, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie ustawa z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie miała zastosowania i nie była przez Sąd I instancji analizowana. Sąd swoje stanowisko oparł na tezie, że możliwe wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (która w sprawie była stosowna) nie mogą uzasadniać zarzutu rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie zajęły także organy administracji. Nawet pomocnicze odwołanie się przez organ odwoławczy do wyroków dotyczących stosowania ustawy z 1972 r. nie mogło być dla Sądu I instancji podstawą do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa mającego jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie, skoro rozstrzygnięcie administracyjne broniło się w dostateczny sposób już na gruncie argumentów dotyczących wyłącznie ustawy z 1961 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się nadto na wyroki, jak zastrzeżono, dotyczące decyzji wydanych na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Trzeba też zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Minister przyjął, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej), a zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. W skardze kasacyjnej nie wykazano wobec powyższego, jaki wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji mogło mieć zaniechanie odniesienia się to zgłaszanej przez stronę różnicy w brzmieniu dwóch wymienionych ustaw. Sąd nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem nie ustalił, że decyzja z 1980 r. dotknięta jest wadą nieważności w związku z naruszeniem wskazanych przepisów. Skoro Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, nie mógł naruszyć wskazanych przepisów. Podstawą wyroku Sądu I instancji jest przepis art. 151 p.p.s.a. Nie są także uprawnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Prawidłowo Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, co łączy się z koniecznością wykazania kwalifikowanej wady decyzji dotychczasowej. Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, że za taką kwalifikowaną wadę nie można uznać praktyki mającej oparcie w przepisie, którego interpretacja może rodzić wątpliwości. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na wydaniu decyzji z naruszeniem prawa o kwalifikowanym charakterze. Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie można przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Warunkiem wstępnym odróżnienia przypadków naruszenia prawa spowodowanych wadliwą wykładnią od naruszeń rażących jest stwierdzenie, że stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją jest niewątpliwy (tak już wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 875). Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że jeżeli ustalenie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie może budzić wątpliwości interpretacyjne, to oparcie decyzji na jednym z alternatywnych rozumień nie jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa. Należy mieć przy tym na względzie, że dokonując weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym nie ma miejsca ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, tylko sprawdzenie, czy wydana decyzja może znaleźć uzasadnienie w stanie prawnym ustalanym na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oprócz tego kryterium rażącego naruszenia prawa w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się także na kryterium funkcjonalne, odwołujące się do skutków weryfikowanej decyzji; w tym ujęciu o rażącym stopniu naruszenia prawa rozstrzygają skutki wywołane decyzją, skutki społeczno-gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. W niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do uznania, że przesłanka rażącego naruszenia prawa została spełniona. Sąd I instancji wskazał po pierwsze na rozbieżności w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w orzecznictwie. Nie jest zatem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w tym przepisie skutkowało koniecznością stosowania art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sformułowanie zawarte w art. 9 ust. 1 nie jest dostatecznie precyzyjne, nie wskazuje na zindywidualizowane rozdziały czy artykuły ustawy z 1958 r., ale na "zasady ustalania i wypłacania odszkodowań". O odszkodowaniach traktuje rozdział 2 tej ustawy, zaś art. 22 znajduje się w rozdziale 3 regulującym postępowanie wywłaszczeniowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2990/16 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2040/16). Za uznaniem rażącego naruszenia prawa nie przemawiają także argumenty funkcjonalne, a to ze względu na ówczesną zasadę ustalania odszkodowania z zastosowaniem urzędowo ustalonych stawek. Z tego powodu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.