II SA/Op 324/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 14 grudnia 2001 r. nr [...], odmawiającą stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2011 r. J. M. wystąpiła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. W odpowiednich dokumentach stanowiących załącznik do wniosku wskazała, iż zajmuje mieszkanie komunalne w [...] przy ulicy [...], lecz nie posiada do niego tytułu prawnego, gdyż wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 23 lipca 2010 r., sygn. akt [...] orzeczono wobec niej eksmisję, przyznając jednocześnie prawo do lokalu socjalnego. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 59,70 m², a łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 44,61 m². Określając liczbę osób pozostających w gospodarstwie domowym strona podała początkowo liczbę 2, wpisując obok siebie syna P.M., po czym poprawiła ten wpis na liczbę 1 i w deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego skreśliła także syna. Strona podała, że w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie uzyskała żadnych dochodów, a wydatki na mieszkanie za listopad 2011 r. wyniosły 202,44 zł. Do wniosku strona załączyła zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy, że jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku oraz oświadczenie, w którym stwierdziła, że syn P. opuścił mieszkanie po ogłoszeniu eksmisji i nie jest jej znany jego adres pobytu, natomiast drugi z synów M. M. przebywa na stałe w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z 14 grudnia 2011 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 7 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej też zwana ustawą, i na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 marca 2004 r., nr XXI/370/04 w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych określających maksymalną wysokość dodatków mieszkaniowych, odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez wnioskodawczynię wynosi 59,70 m² i o więcej niż 30% przekracza normatywną powierzchnię przypadającą na jednego członka gospodarstwa domowego, która wynosi 35 m². Podobnie organ zaznaczył, że powierzchnia pokoi i kuchni stanowi 74,72% powierzchni użytkowej lokalu, a zatem przekracza próg 60%, który uprawnia do przyznania dodatku mieszkaniowego. Z decyzją tą nie zgodziła się J. M. i w odwołaniu zaznaczyła, że mimo zajmowania samodzielnie mieszkania, to zameldowany jest w nim syn P. i powinno to zostać uwzględnione przez organ przy określaniu stanu gospodarstwa domowego. Wymienioną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2012 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy akt I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ zważył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Poza kryterium dochodowym organ omówił także kryterium powierzchni użytkowej lokalu w myśl art. 5 ust. 5 ustawy. Dalej podniósł, że w okolicznościach faktycznych sprawy bezsporne jest, iż J. M. zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i jest osobą oczekującą na przydział lokalu socjalnego na podstawie wyroku eksmisyjnego. Dlatego wnioskodawczyni spełnia kryterium z art. 2 ust 2 pkt 5 ustawy, jak też kryterium dochodowe, które na dzień złożenia wniosku stanowiło wartość 728,18 zł. Dalej Kolegium podniosło, że z oświadczeń samej strony wynikało, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdyż synowie M. i P. M. nie zamieszkują z nią. Zdaniem organu odwoławczego, stosownie do treści art. 4 ustawy gospodarstwo domowe tworzy osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy samodzielnie bądź wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa przysługującego wnioskodawcy. Członkiem gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy może być tylko osoba wspólnie gospodarująca, co oznacza ponoszenie wydatków na mieszkanie, wyżywienie i inne potrzeby socjalne. Nie wystarczy w każdym razie sam fakt zameldowania w spornym lokalu, dlatego organ odwoławczy także przyjął, iż J. M. prowadzi gospodarstwo jednoosobowe. Niezależnie od tego SKO w Opolu zwróciło uwagę, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego oraz udział procentowy powierzchni pokoi i kuchni w stosunku do całej powierzchni użytkowej lokalu oznacza brak spełnienia ustawowej przesłanki zajmowania przez stronę lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej. W skardze J. M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako "naruszającej prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszającej przepisy procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy". W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że co prawda powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego przekracza 60%, to jednak jest to lokal położony w budynku wzniesionym przed 1939 r. i metraż mieszkania nie jest adekwatny do lokali mieszkalnych wzniesionych po wojnie. Podkreśliła, że jest bezrobotna i nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych a odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego pozbawia ją możliwości opłacenia zaległości tytułem opłat mieszkaniowych i bieżącego czynszu. Zaznaczyła wreszcie, że jej syn po orzeczeniu eksmisji opuścił mieszkanie, ale jest w nim zameldowany, także oczekuje na przydział lokalu socjalnego i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że przepisy ustawy nie pozwalają na uznaniowość w zakresie przyznawania dodatku mieszkaniowego a rozstrzygnięcie sprawy zapadło na podstawie deklaracji i oświadczeń samej zainteresowanej, które nie wskazywały, aby w mieszkaniu przy ulicy [...] w [...] prowadzone były dwa odrębne gospodarstwa domowe. Pismem procesowym z dnia 19 października 2012 r. pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla skarżącej wskazał nowy adres strony, po wykonaniu wyroku eksmisyjnego, zaznaczając jednocześnie, że P. M. zamieszkiwał w poprzednim lokalu w okresie, gdy matka ubiegała się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej dodał, że w spornym lokalu na ulicy [...] mieszkały 3 osoby, tzn. wnioskodawczyni i obaj synowie, gdyż M. M. opuścił Dom Pomocy Społecznej, po czym został aresztowany i przebywa w Zakładzie Karnym. Miało to jednak miejsce po wydaniu decyzji I instancji, a zatem i on winien być uwzględniany jako zamieszkujący z matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skarga J. M. zbadana w granicach kognicji sądu administracyjnego nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2001 Nr 71, poz. 734 ze zm.), która reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przy tym dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1 art. 2 ustawy. Zgodnie z art. 3 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. ust. 1, a przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.), (por. art. 3 ust.2 ustawy). Z kolei w myśl art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych wprowadza także przesłankę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego uprawniającej do przyznania tego świadczenia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 - dla 1 osoby, 2) 40 m2 - dla 2 osób, 3) 45 m2 - dla 3 osób, 4) 55 m2 - dla 4 osób, 5) 65 m2 - dla 5 osób, 6) 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m 2. Pojęcie normatywnej powierzchni w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Dodatek mieszkaniowy nie jest przyznawany z urzędu. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Na podstawie art. 7 ust. 1 a) ustawy organ, o którym mowa w ust. 1 może upoważnić inną osobę do wydania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Tą inną osobą może być Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy wypłaca się, w terminie do dnia 10 każdego miesiąca z góry, zarządcy domu lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. Powyższe regulacje prawne zostały zastosowane prawidłowo przez organy przy odmowie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oparte są na wniosku J.M., deklaracji o wysokości dochodów oraz załączonych do wniosku a wymaganych prawem dokumentów. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa trzy kryteria od których zależy nabycie prawa do omawianego oświadczenia, są to : tytuł prawny do zajmowania lokalu z wyjątkiem przewidzianym w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, określona powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu i średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie prawa, nie przekraczający kwot wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów, co do spełnienia dwóch z trzech wymienionych kryteriów. W szczególności organy poczyniły odpowiednie ustalenia co do tytułu do lokalu z art. 2 ust. 1 ustawy, a ściślej zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, przy jednoczesnym prawie do lokalu socjalnego z mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...], sygn. akt [...]. Właściwie też organy uznały spełnianie przez stronę kryterium średniego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego zwłaszcza, że skarżąca nie posiadała żadnego dochodu. Sporne pozostało natomiast spełnienie kryterium normatywnej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 5 ustawy. Organy przyjęły jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zatem przy powierzchni użytkowej lokalu 59,70 m ², w tym powierzchni łącznej kuchni i pokoi 44,61 m ², przekroczona została powierzchnia normatywna dla 1 osoby 35 m ², a nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w art. 5 ust. 5 ustawy. W szczególności powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego przekracza normatywną powierzchnię (35 m ²) o więcej niż 30 % (czyli 45,50 m ²), bo wynosi 59,70 m ², a nadto o 50 %, przy czym nie jest też spełniony warunek udziału pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu wynoszący 74,72 %, przy dopuszczalnym 60 %. Skarżąca w skardze nie kwestionowała tych przekroczeń dopuszczalnej powierzchni lokalu mieszkalnego, kładąc akcent na charakter zajmowanego lokalu w tzw. starym budownictwie, które zasadniczo różni się od lokali wniesionych po 1945 r. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca mieszkała wraz z synem P.M., który nie przebywał w lokalu jedynie okresowo, natomiast był w nim zameldowany. W związku z powyższym zachodzi pytanie, czy strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, czy też tworzą je dwie osoby. Trzeba więc zauważyć, że we wniosku z 25 listopada 2011 r. J. M. podała liczbę osób w gospodarstwie domowym jako 1, przy jednoczesnym skreśleniu syna P. M. w deklaracji o wysokości dochodów złożonej na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy, oraz wskazała, że opuścił on dom po ogłoszeniu eksmisji a miejsce jego pobytu nie jest jej znane, natomiast drugi syn M. M. jest na stałe zameldowany w Domu Pomocy Społecznej w [...]. W związku z tym, trzeba stwierdzić, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie definiuje stanu pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym. Wspólne gospodarstwo domowe nie oznacza zameldowania pod jednym adresem, ale wspólność zamieszkania, na które składają się, koszty utrzymania mieszkania, wspólne ponoszenie wydatków socjalno-bytowych i prowadzenie wspólnej kuchni. Okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji J. M. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdyż syn P. M. opuścił mieszkanie. Mimo zameldowania z matką nie ponosił, żadnych kosztów utrzymania lokalu, a tym bardziej kosztów prowadzenia gospodarstwa domowego. Nie ma dlatego jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w rozpoznawanej sprawie J. M. powinna odnosić się do gospodarstwa domowego prowadzonego przez 2 osoby (por. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy). Tym bardziej nie ma żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy twierdzenie podniesione na rozprawie 6 listopada 2012 r., że gospodarstwo domowe tworzy także syn M. M., który przebywa w Zakładzie Karnym po opuszczeniu Domu Pomocy Społecznej. Trzeba podkreślić, że ta nowa okoliczność nie była znana organowi I instancji, i nie została podniesiona przed organem odwoławczym. Niemniej fakt aresztowania M. M. i osadzenia w areszcie wyklucza także prowadzenie z matką wspólnego gospodarstwa domowego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.