II SA/Po 420/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi J. J., K. S., A. L. i S. S. działającej przez opiekuna prawnego K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz: skarżącej K. S. kwotę 3.355 złotych (trzy tysiące trzysta pięćdziesiąt pięć złotych), na rzecz skarżącej S.S. działającej przez opiekuna prawnego K.S. kwotę 2.658 złotych (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt osiem złotych), na rzecz skarżącego J. J. kwotę 9.279 złotych (dziewięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt dziewięć złotych), na rzecz skarżącej A. L. kwotę 5.620 złotych (pięć tysięcy sześćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. J. i skarżącej K.S. kwotę 7.234 zł (siedem tysięcy dwieście trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Prezydent Miasta decyzją z [...] lutego 2012 r. znak [...], działający jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 4 pkt 9 b¹, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3a oraz art. 134 ust. 1 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 201, poz. 651 ze zm.) na rzecz K. S., S. S., J. J. oraz A. L. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 904 m2. Jednocześnie Prezydent Miasta ustalił, że wypłacie podlega kwota [...] zł, a wysokość odszkodowania przypadająca poszczególnym wnioskodawcom wynosi: K. S. – [...] zł, - p. S. S. – [...] zł, - p. J.J. – [...] zł, - p. A. L. – [...] zł. Ponadto Prezydent Miasta powyższą decyzją umorzył wszczęte z wniosku H. J. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą obecnie działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J., która nie jest zajęta pod drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wniósł J. J. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. L. oraz K. S. i S. S. reprezentowani przez adw. A. Z. oraz osobiście J. J. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. L. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2012r. w mocy. Na podstawie całości akt zgromadzonych w sprawie organ drugiej instancji ustalił, że wnioskiem z 28 grudnia 2005 r. H. J., K. S., S. S., J. J. oraz A. L. wystąpili do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 665 m2 i działka nr [...] o powierzchni 331 m2, zajętą pod drogę publiczną. W sprawie tej A. L. ustanowiła pełnomocnika w osobie J. J. (pełnomocnictwo w aktach adm. sprawy), natomiast K. S. działa jako prawny opiekun całkowicie ubezwłasnowolnionej S. S., co wynika z dołączonego do akt adm. sprawy zaświadczenia Sądu Powiatowego dla miasta Poznania z 26 lutego 1973r., sygn. akt II op. 514/2. Podstawę niniejszego wniosku stanowił art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z decyzją Wojewody z [...] lipca 2007r. znak [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, część nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragmenty ulic G. A. i K., zapisanej w dniu 31 grudnia 1998 r. w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność K. S. (4928/30720 części), S. S. (3904/30720 części), H. J. (3864/30720 części), A. L. (6324/30720 części) i J. J. (11700/30720 części), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 665 m2 i działka nr [...] o powierzchni 239 m2, pozostającej w tym dniu we władaniu Miasta, stałą się z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta, jako grunt zajęty pod drogi publiczne - drogi gminne. Prezydent Miasta jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] września 2008r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z [...] stycznia 2009 r., ustalił na rzecz K. S., S. S., H. J., J. J. oraz A. L. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 904 m2 oraz umorzył postępowanie wszczęte z wniosku p. H. J. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 czerwca 2009r. (sygn. akt II SA/Po 219/09), który w uzasadnieniu m.in. wskazał, iż uchylenie obu decyzji nastąpiło z uwagi na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pani H. J. zmarła 26 maja 2009r. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego Poznań - Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu z 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt I Ns 2417/09/3 spadek po niej nabyli: A. L. i J. J. w 1/2 części każde z nich. Zgodnie z powyższym należało ustalić odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] na rzecz: K. S. w 4928/30720 części, S. S. w 3904/30720 części, A.L. w 8256/30720 części oraz J. J. w 13632/30720 części. Wartość gruntu została ustalona w oparciu o wykonany na zlecenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy. Przedmiotowy operat sporządził rzeczoznawca majątkowy T. S. 22 listopada 2011 r. Wartość rynkowa wycenianej nieruchomości została ustalona według stanu nieruchomości z 29 października 1998 r. i według poziomu cen aktualnych na dzień sporządzenia operatu i wyniosła łącznie (dla działek nr [...] o powierzchni 665 m2 i nr [...] o powierzchni 239 m2) [...] zł. Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż w sytuacji kiedy w wyniku uchylenia decyzji, w której zostało ustalone odszkodowanie, istnieje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania, nowo ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać kwoty wypłaconego w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu - organ pierwszej instancji dokonał waloryzacji odszkodowania w wysokości [...] zł, wypłaconego uprawnionym 12 lutego 2009 r., które wyniosło [...] zł. W tych okolicznościach wysokość odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] została określona na kwotę [...] zł. Następnie organ II instancji przytoczył podstawy prawne służące rozstrzygnięciu sprawy i przywołał przepis art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przy czym podstawę i sposób ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651). W szczególności organ przywołał treść art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 134 ust. 1 oraz art. 156 i art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kwestii sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego przywołano przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidziane w tym zakresie uprawnienia starosty przysługują prezydentowi miasta na prawach powiatu. W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi wysokość odszkodowania przysługującego byłym właścicielom przedmiotowego gruntu. Z uwagi na powyższe, organ drugiej instancji po przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego T. S. dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego z 22 listopada 2011r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości. Tym samym omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności dokonanej wyceny, a tym samym podstaw do ponownego oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Nadto zauważył, że strona skarżąca nie udowodniła wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., mimo przedstawienia alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego A. S., a podważanie przez nią uzyskanych w operacie szacunkowym wartości, nie może stanowić podstawy do kwestionowania dokonanej wyceny. Prezydent Miasta słusznie stwierdził, że A. S. nie jest biegłym powołanym w sprawie, tym samym nie może w przedmiotowej sprawie udzielać wyjaśnień i nie może być świadkiem. Z kolei sporządzony przez niego operat szacunkowy nie ma waloru dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Stanowi tylko dowód tego, że rzeczoznawca, który podpisał operat, złożył oświadczenie zawarte w tym dokumencie. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda odniósł się do podnoszonych przez odwołujących się zarzutów. Strona odwołująca zaznaczyła również, że w jej opinii aktualny pozostaje wniosek o wyłączenie Prezydenta Miasta z niniejszej sprawy. W tym zakresie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Wojewody przedstawione w postanowieniu z [...] maja 2011r., w którym odmówiono wyłączenia Prezydenta Miasta od prowadzenia postępowania. Organ drugiej instancji stwierdził także, że Prezydent Miasta zagwarantował stronie czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość zadawania biegłemu pytań i wyjaśnienia treści złożonej przez niego opinii. Skargę na decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2012r. wniósł J. J. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. L. oraz K. S. i S. S. reprezentowani przez adw. A. Z., zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 73 § 1 przepis wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż kwota wskazana w zaskarżanych decyzjach odpowiada istocie słusznego odszkodowania; - naruszenie art. 156 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na przyjęciu, iż w operat szacunkowy biegłego T. S., został sporządzony w sposób prawidłowy; - art. 157. ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, iż przepis ten uniemożliwia przyjęcie za dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez A. S. oraz przesłuchanie go w charakterze świadka; - art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę do odjęcia od ustalonej kwoty odszkodowania, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego skarżącym w 2009 r. 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności: - art. 10 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 78 § 1 k.p.a, poprzez nie dopuszczenie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez A. S. oraz przesłuchania go w charakterze świadka; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt.: II SA/Po 219/09 nakazującego zwrócenie się do biegłego rzeczoznawcy M. T. celem przedstawienia przez biegłą materiałów źródłowych stanowiących podstawę sporządzenia przez nią operatu szacunkowego; - art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie Prezydenta Miasta od prowadzenia niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2012r. i o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się własnością gminy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji pierwszej instancji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę powołując się argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu swojej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W sprawie chodzi o odszkodowanie za nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną i stała się, na mocy art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999r., z mocy prawa, własnością Miasta. W myśl art. 73 ust. 2 pkt 1, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust.1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi. Zgodnie zaś z art. 73 ust.4 tej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust.1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości są przedmiotem regulacji Rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz.651 – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Zgodnie z art. 129 ust.1 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Jedna z hipotez tego zastrzeżenia odnosi się do niniejszej sprawy. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepisy Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyjątku od takiej właściwości organu. Wprowadzony zaś z dniem 22 października 2007r. przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy spraw, o których mowa w ust.1. Chodzi zatem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, rozliczenia z tytułu zwrotu i termin zwrotu. Do spraw tych nie należy ustalenie odszkodowania. W tym miejscu, Sąd wskazuje, że podziela w całości pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011r. (I OSK 1620/10, publ. www.cbios.gov.pl). Zgodnie ze stanowiskiem NSA w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organem jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stronami są zaś: wnioskodawca domagający się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, w myśl art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie wypłaca gmina. Gmina jest z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę i jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Przysługuje jej zatem rola strony w tym postępowaniu. Ta procesowa rola strony nie może być kwestionowana tylko dlatego, że organ gminy, tj. prezydent miasta, na podstawie art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1492 ze zm.), wykonuje zadania starosty. Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 466/10, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 643302). W konsekwencji przyjąć trzeba, że w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stały się własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 17 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1093/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta wydana w przedmiotowej sprawie narusza przepisy postępowania, tj. art. 24 Kpa. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 Kpa). Tym samym również zaskarżona decyzja Wojewody, która nie usuwa wskazanego naruszenia przepisów, nie odpowiada prawu. Z tych względów decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie powinien prowadzić właściwy organ administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd nie odniósł się do zasadniczej kwestii niniejszej sprawy dotyczącej prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Rozpoznanie sprawy w tym zakresie będzie bowiem przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1248 ze zm.), jak orzeczono w punkcie II i III wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie IV wyroku w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a.