II OSK 3390/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 167/18 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 167/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł bez matematycznego wyliczenia jej wysokości zgodnie z dyspozycją tego przepisu, w sytuacji gdy rzeczona egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, powinna stanowić iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Podnosząc powyższy zarzut, S. B. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z 10 września 2021 r., z uwagi na brak stanowiska stron postępowania co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Jak wynika z niepodważonego przez wnoszącego skargę kasacyjną stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, postępowanie egzekucyjne, w którym wydano postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] obejmowało egzekucję obowiązku nałożonego na S. B. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Decyzją tą nakazano inwestorowi rozbiórkę stacji paliw płynnych zlokalizowanej w miejscowości L. (działka [...]), gmina S., poprzez częściową rozbiórkę budynku usługowego z dostosowaniem do stanu pierwotnego, to jest do wymiarów 3,30 m x 6,00 m zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, rozbiórkę zadaszenia nad dystrybutorami, demontaż czterech dystrybutorów paliwowych wraz z instalacjami i zbiornikiem dwupłaszczowym oraz demontaż kostki brukowej Polbruk wokół stacji (wymiary około 40,00 m x 28,40 m). Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako P.e.a.), grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Stosownie natomiast do treści art. 121 § 2 P.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jak z kolei wynika z treści wymienionego w podstawie kasacyjnej art. 121 § 4 P.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wedle zaś art. 121 § 5 P.e.a. - również wymienionego w podstawie kasacyjnej - wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] niewątpliwie dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (art. 121 § 4 P.e.a.). Obejmuje też przymusową rozbiórkę części budynku (budynku usługowego). Wpisuje się on więc w hipotezę normy prawnej zawartej w art. 121 § 5 P.e.a., co trafnie dostrzega wnoszący skargę kasacyjną. Tyle tylko, że do takiego samego wniosku doszedł Sąd pierwszej instancji, który na stronie 8 zaskarżonego wyroku – na podstawie akt sprawy – wywiódł, dlaczego wysokość grzywny ustalonej w oparciu o art. 121 § 5 P.e.a. wielokrotnie przekracza wymierzoną S. B. grzywnę w wysokości 10 000 zł. Błędnie jednak Sąd stwierdził, że organy egzekucyjne, ustalając wysokość grzywny, zastosowały wskazany przepis. Zarówno z postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], jak z postanowienia organu pierwszej instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu) z [...] czerwca 2017 r. nr [...] wynika bowiem, że wydano je m.in. w oparciu o art. 121 § 2 P.e.a. W przepisie tym określono maksymalną dopuszczalną wysokość grzywny, która w przypadku osób fizycznych wynosi tyle, ile grzywna wymierzona wnoszącemu skargę kasacyjną, tj. 10 000 zł. Dopuszczalnego maksimum grzywny nie przewidziano jednak w art. 121 § 5 P.e.a., który stanowi przepis szczególny względem art. 121 § 2 P.e.a. Dlatego za mylne należało uznać rozumowanie Sądu pierwszej instancji, który stwierdziwszy, że wysokość grzywny ustalona w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 121 § 5 P.e.a. przekracza "maksymalną wysokość grzywny", skonstatował, że organy egzekucyjne słusznie nałożyły na skarżącego grzywnę w wysokości 10 000 zł. Ponieważ w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części P.e.a. precyzyjnie określa sposób ustalenia wysokości grzywny oraz nie wprowadza jej maksymalnej wysokości, organy egzekucyjne powinny były określić wysokość grzywny wymierzonej skarżącemu, jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku po jego rozbudowie (8,00 m x 11,70 m) pomniejszonej o powierzchnię według stanu pierwotnego (3,30 m x 6,00 m) i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z 22 sierpnia 2017 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 roku (Dz. Urz. GUS z 2017 r. poz. 38) – 4 014 zł. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd "akceptuje" określoną przez organy egzekucyjne wysokość grzywny stwierdzając, że grzywna ustalona na podstawie art. 121 § 5 P.e.a. przekroczyłaby wysokość maksymalną, jest zatem błędne. Odpowiada ono jednak prawu z uwagi na zakaz wynikający z art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Jakkolwiek bowiem organy egzekucyjne wadliwie ustaliły wysokość grzywny z odwołaniem się do art. 121 § 2 P.e.a., zamiast do art. 121 § 5 P.e.a., to z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że błąd ten nie był skutkiem rażącego naruszenia art. 121 § 2 P.e.a. poprzez jego zastosowanie, lecz konsekwencją niewłaściwej, niewystarczająco precyzyjnej identyfikacji obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Organy egzekucyjne, skupiając się na wykazaniu (str. 2 postanowienia), że stacja paliw płynnych jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, nie dostrzegły, że obowiązek rozbiórki nałożony wskazaną decyzją obejmuje m.in. rozbiórkę części budynku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a wobec tego - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.