II OSK 3580/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1107/18 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1107/18 oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest położenie nieruchomości przeznaczonej do realizacji inwestycji, tj. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] [...]oraz to, że inwestor dla realizacji inwestycji chciał zapewnić dostęp do drogi publicznej przez drogę serwisową znajdującą się w pasie drogi publicznej krajowej ul. [...]. Istotę sporu stanowi natomiast odległość pomiędzy inwestycją a zewnętrzną krawędzią jezdni. Skarżący nie zgodził się z przyjętym przez organ sposobem obliczenia odległości pomiędzy nieprzekraczalną liną zabudowy jaka wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zewnętrzną krawędzią jezdni, to jest tzw. drogi serwisowej. Tymczasem w ocenie GDDKiA realizacja inwestycji zgodnie z przedstawionym projektem decyzji o warunkach zabudowy pozostawałaby w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: udp), w myśl którego obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ocenie Sądu rację ma organ twierdząc, że do zachowania odległości wskazanej w art. 43 ust. 1 udp należy brać pod uwagę drogę serwisową oraz, że odległość ta przy realizacji inwestycji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy nie zostanie zachowana, a tym samym nie możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Wprawdzie droga serwisowa nie ma legalnej definicji, jednak nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że droga ta jest drogą wewnętrzną. Droga serwisowa, z której skarżący chciałby zapewnić dostęp do drogi publicznej leży w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, stosownie do § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Oznacza to, że tzw. droga serwisowa nie jest drogą samoistną, tylko częścią drogi krajowej i podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Dlatego słusznie uznał organ, że skoro droga serwisowa jest integralną częścią drogi krajowej, to obiekty budowlane winny być lokalizowane co najmniej w odległości, określonej w art. 43 ust. 1 udp, przewidzianej dla danej drogi publicznej. W konsekwencji, w rozpoznanej sprawie zasadnie przyjęto, że obiekt budowlany może zostać posadowiony w odległości 25 m od krawędzi jezdni dodatkowej drogi krajowej [...] jako elementu pasa drogowego tej drogi. Z powyższych względów za niezasadny uznano zarzut skargi w zakresie art. 43 ust. 1 udp. Zamierzonego skutku nie odniósł również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ zdaniem Sądu działania organu nie sposób zakwalifikować jako niezapewnienie ochrony prawa własności skarżącego. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: ugn), który dotyczy dopuszczalności wydania decyzji o podział nieruchomości z uwagi na zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten ani nie był stosowany przez organ uzgadniający, ani organ ten nie był zobligowany do jego zastosowania w postępowaniu uzgodnieniowym. Co więcej, GDDKiA słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie może podlegać jego ocenie prawidłowość podziału działki nr 751, jako działki macierzystej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie miały wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia załączone do skargi kopie: postanowienia GDDKiA z [...] września 2016 r. nr [...] uzgadniającego przez projekt decyzji o warunkach zabudowy inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...][...][...][...][...][...][...]oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] czerwca 2009 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Z uwagi na treść art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), Sąd nie mógł uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż sprawa objęta skargą. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 43 ust. 1 udp poprzez przyjęcie, iż wskazana w postanowieniu droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, a w następstwie tego błędne zastosowanie przytoczonego przepisu, - art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ sposobu liczenia nieruchomości w sposób, który czyni nieruchomość bezwartościową, - art. 93 ust. 3 ugn poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 141 § 1 Ppsa poprzez pominięcie przy wyrokowaniu postanowienia GDDKiA nr [...] z [...] września 2016 r. znak [...] oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] czerwca 2009 r. znak: [...], - art. 8 § 1 i § 2 Kpa poprzez wydanie przez GDDKiA dwóch różnych decyzji w tożsamym stanie faktycznym. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia w całości. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie przez organ i Sąd I instancji art. 43 ust. 1 udp. Dla wykładni tego przepisu w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają dwie kwestie. Po pierwsze, pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi, względnie jakichkolwiek urządzeń bądź budowli zlokalizowanych w pasie drogowym, a niebędących jezdnią drogi publicznej (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2742/17). Po drugie, zgodnie z § 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana m.in. przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Zatem w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna, jak i dodatkowe jezdnie, które będą się różniły co do parametrów technicznych. W takiej sytuacji w żadnym razie o tym, które z odległości wskazanych w poz. 3 tabeli ujętej w art. 43 ust. 1 udp znajdą zastosowanie w stosunku do jezdni dodatkowej nie może przesądzać sam fakt, iż jezdnia taka znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej. Zatem dla określenia, które z wymogów wskazanych w poz. 3 powołanej wyżej tabeli znajdą zastosowanie dla oceny dopuszczalności lokalizacji obiektu budowlanego względem krawędzi jezdni dodatkowej, zasadnicze znaczenie będzie miało ustalenie roli tej jezdni w systemie dróg publicznych jako odpowiadającej funkcjonalnie drodze gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej. 3.4. W przedmiotowej sprawie, w pasie drogi krajowej nr [...] zostały wybudowane dodatkowe jezdnie (drogi serwisowe) do obsługi przyległych terenów, które odpowiadają parametrom technicznym drogi klasy D. Okoliczność, że dodatkowa jezdnia o klasie D została zlokalizowana w pasie drogi krajowej nie może oznaczać, że co do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinno się traktować ją jako jezdnię odpowiadającą klasie drogi krajowej. W sytuacji bowiem, kiedy w pasie drogowym drogi wyższej klasy zlokalizowana jest dodatkowa jezdnia, która pełni rolę ogólnodostępnej drogi i odpowiada parametrom dróg niższej klasy tj. jak w niniejszej sprawie klasie drogi D, to do sytuowania obiektów budowlanych stosować należy zarówno regulacje dotyczące sytuowania obiektów względem zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jak i regulacje dotyczące sytuowania obiektów budowlanych względem krawędzi jezdni dróg ogólnodostępnych, które odnosić należy do krawędzi jezdni dodatkowej. Dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną nieruchomościom do niej przyległym, służy więc do obsługi ruchu lokalnego. Zatem jej rola w systemie dróg publicznych funkcjonalnie odpowiada drodze gminnej i jest ona drogą ogólnodostępną, a co za tym idzie odległość sytuowania obiektów budowlanych od jej zewnętrznej krawędzi poza terenem zabudowy powinna wynosić 15 m, zgodnie z art. 43 ust. 1 udp. 3.5. Zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 udp jest więc w pełni uzasadniony. Błędna wykładnia tego przepisu i w konsekwencji jego zastosowanie przez organ doprowadziło do bezpodstawnej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez przyjęcie odległości 25 m od inwestycji do zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni zamiast wymaganych tym przepisem 15 m dla drogi serwisowej o klasie drogi D. 3.6. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ugn. Przepis ten wymienia sytuacje, w których nie jest dopuszczalny podział nieruchomości. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji - nie miał on w sprawie zastosowania, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. 3.7. Nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 141 § 1 Ppsa ani art. 8 § 1 i 2 Kpa. Decyzja Wojewody Podkarpackiego, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie dotyczyła warunków zabudowy, ale wypłaty odszkodowania, natomiast postanowienie GDDKiA odnosiło się do ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji położonej na innej nieruchomości. Akty te nie mogły mieć zatem znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. 3.8. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 43 ust. 1 udp.