I OSK 4410/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...], J[...], W[...]i A[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 571/18 w sprawie ze skargi M[...], J[...], W[...]i A[...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 1 grudnia 2017 r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 571/18 oddalił skargę M[...], J[...], W[...]i A[...]na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 1 grudnia 2017 r. nr D[...]odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B[...] z dnia 8 maja 1954 r. nr S[...]o wywłaszczeniu, stanowiącej własność P[...], nieruchomości położonej w B[...] przy ul. M[...] (obecnie ul. Ś[...]), objętej zbiorem dokumentów nr 1[...], o powierzchni 410m2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M[...], J[...], W[...] i A[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego i procesowego przez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w postaci obrazy: 1. art. 156 § 1 k.p.a w związku z art. 5 i art. 6 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla wykonywania narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.31), dalej jako "dekret", przez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak spełnienia przesłanki wywłaszczenia w postaci: braku uzyskania opinii wojewódzkiej rady narodowej, braku uzyskania zaświadczenia lokalizacyjnego, braku uzyskania zezwolenia właściwego ministra na nabycie przedmiotowej nieruchomości; 2. art. 156 par. 1 k.p.a. w związku z art. 5 dekretu przez uznanie, że plan 6-letni przewidujący zalesienie zrębów wojennych w ilości około 245 tysięcy ha jest uzasadnieniem dla wywłaszczenia nieruchomości poprzednika prawnego skarżących; 3. art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 28 dekretu przez uznanie, że brak wezwania właściciela nieruchomości do jej przekazania za ściśle określoną nieruchomość zamienną lub ustaloną i wymienioną w wezwaniu cenę i w konsekwencji brak uzyskania przez P[...]i jego następców prawnych odszkodowania nie jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności pierwotnego orzeczenia; 4. art. 156 k.p.a. w związku z art. 21 i art. 22 dekretu przez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak zawiadomienia P[...] o rozprawie i brak wyznaczenia tej rozprawy, pomimo złożenia przez niego w dniu 22 kwietnia 1954 r. sprzeciwu odnośnie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego; 5. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak właściwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia z dnia 8 maja 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B[...]. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej umotywowano zarzuty naruszenia art. 156 k.p.a. i art. 156 § k.p.a. w powiązaniu z ww. przepisami dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, umożliwiających przełamanie zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., z uwagi na jej szczególnie ciężką wadę. Przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, iż kontrowersja podnoszona w skardze kasacyjnej dotyczy wyłącznie kwestii poprawności oceny decyzji odszkodowawczej z punktu widzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem diagnozy Sądu I instancji podjętej w zakresie przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Przesłanki te zawarte są w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 k.p.a., a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7. W doktrynie podkreśla się, że w art. 156 § 1 k.p.a. chodzi w istocie o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegająca na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Wadliwość polegająca na rażącym naruszeniu prawa obejmuje podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., z wyjątkiem pkt 2 ab initio, który wskazuje na wadliwość polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. (vide: B.Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 148; J.Borkowski [w:] J.Borkowski, B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, C.H.Beck, s. 622; T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 156). Powyższe wskazania są konieczne z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, w tym w szczególności obejmujących po kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Jakkolwiek powiązanie takie wydaje się uzasadnione kwalifikowanym charakterem poszczególnych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., to jednak analiza zarzutów kasacyjnych nie dostarcza informacji jaki konkretny przepis naruszył Sąd I instancji potwierdzając stanowisko organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Nie pozwala to w postępowaniu kasacyjnym wnioskować, jaką konkretną wadę tej decyzji, spośród enumeratywnie wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., dostrzega autor kasacji. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjmuje się, ze warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem art. 156 § 1 k.p.a. w siedmiu punktach enumeratywnie wymienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, to zaniechanie wskazania w skardze kasacyjnej, którą w owych podstaw nieważności naruszył Sąd I instancji generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzuty naruszenia art. 156 i art. 156 § 1 k.p.a. powyższego wymogu nie spełniają. Jakkolwiek w zarzutach kasacyjnych nr 1, 3 i 4 autor kasacji zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, iż naruszenie konkretnych przepisów dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, to jednak powyższe samodzielnie nie stanowi dostatecznego doprecyzowania naruszonego przepisu. Jak już była o tym mowa, za wyjątkiem podstawy nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., pozostałe statuują podstawy wskazujące na rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada dostrzec, iż powyższa wada w formułowaniu podstaw kasacyjnych dotyka także zarzutów naruszenia art. 5, art. 6, art. 7 i art. 22 dekretu. Artykuły te składają się z konkretnych jednostek redakcyjnych, tj. od dwóch do pięciu ustępów, a ust. 2 i ust. 3 art. 7 z dodatkowych punktów, regulujących odrębne zagadnienia prawne. Również i w tym zakresie warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia nie jest spełniony, a skarga kasacyjna zawiera wywody pogłębiające konieczność domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze podnosząc owe zarzuty. Należy także dostrzec, iż nietrafny jest zarzut naruszenia art. 21 dekretu. Autor kasacji w tym zakresie pomija, iż ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.25), z dniem 31 stycznia 1952 r. derogowano przepis art. 21 dekretu. Tym samym skarga kasacyjna bezpodstawnie uznaje za naruszony przepis, który w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego już nie obowiązywał i nie stanowił podstawy prawnej do wydania tegoż orzeczenia. W powyższym zakresie wypada dostrzec, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku także powołuje się na ów przepis wskazując, że w postępowaniu wywłaszczeniowym art. 21 ust. 3 dekretu został naruszony w związku z zaniechaniem przeprowadzenia rozprawy, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek powyższe stanowi wadę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł derogacji powyższego przepisu, to jednak wada ta pozostaje bez wpływu na treść wyroku. Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak właściwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Jakkolwiek autor kasacji stawiając poszczególne zarzuty nie przypisał ich do konkretnych podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., to charakter ww. przepisów uznawanych za naruszone pozwala wnioskować, iż mamy do czynienia z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Również i ten zarzut w zakresie naruszenia art. 7a, art. 8 i art. 12 k.p.a. został sformułowany w sposób niestaranny, co uniemożliwia na tej podstawie efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Ponadto należy skonstatować, iż zarzut ten – wbrew treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie doczekał się uzasadnienia. Brak jest zatem możliwości wskazania jaka norma prawna – zdaniem autora kasacji – wynika z przywołanych w zarzucie przepisów i w czym konkretnie upatrywane jest naruszenie przez Sąd I instancji owej normy. Kwestia ta ma natomiast zasadnicze znaczenie z uwagi na to, że wady decyzji administracyjnej stanowiące przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają generalnie charakter materialny i zasadniczo tkwią w niej samej (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, Lex nr 44548; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., II SA 1079/98, Lex nr 41821). Oznacza to, iż rolą postępowania nieważnościowego pozostaje odkrycie owej kwalifikowanej wadliwości, odpowiednio do treści art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., co determinuje zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w tym także zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W tej ostatniej kwestii należy wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podnoszony w kontekście wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia zasady legalności działania organów administracji statuowanej w art. 6 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż organ nadzoru przedsięwziął zakrojone na szeroką skalę działania mające doprowadzić do odnalezienia archiwalnej dokumentacji związanej z przedmiotowym postępowaniem wywłaszczeniowym. W toku przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono jednak szeregu dokumentów. Powyższe nie jest sytuacją odosobnioną, zważywszy na to, że od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 60 lat. Jednocześnie wypada dostrzec, iż skarżący kasacyjnie nie wykazują inicjatywy dowodowej w odnalezieniu brakujących dokumentów, w szczególności nie wskazują na możliwe miejsca ich przechowywania. Trafnie powyższe okoliczności ocenia Sąd I instancji wskazując, iż brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po kilkudziesięciu latach od ich wytworzenia nie może być identyfikowany z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania zasadniczego postępowania. Tym samym występujące aktualnie braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, nie mogą być oceniane jako prowadzące do rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1534/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1489/12; wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., I OSK 2942/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.