I OSK 1909/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 593/06 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi H. L. od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219,60 (dwieście dziewiętnaście 60/100) zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006r sygn. akt II SA/Sz 593/06 oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uznał J. C. z dniem 4 kwietnia 2002 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał jej zasiłek dla bezrobotnych. Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., orzekł o odmowie przyznania J. C. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Podał przy tym, że strona legitymuje się wprawdzie stażem 30 lat 4 miesięcy i 17 dni pracy, jednakże w urzędzie pracy zarejestrowała się dopiero w dniu 4 kwietnia 2002 r. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniali warunki do ich nabycia. Skarżąca do dnia 12 stycznia 2002 r. nie posiadała statusu osoby bezrobotnej, a zatem brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Następnie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją z dnia [...], po czym decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, odmówił uchylenia swego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania J. C. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. C., decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tych rozstrzygnięć organy stwierdziły, że J. C. w dniu 10 kwietnia 2003 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania jej zasiłku przedemerytalnego, podając iż końca grudnia 2001 nie zarejestrowała się jako bezrobotna na skutek błędnej informacji udzielonej jej pracodawcy przez Kierownika Referatu Rejestracji PUP w [...]. Powołane przez wnioskodawczynię fakty nie stanowią żadnej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art.145 § 1 pkt.1-8 kpa, w szczególności nie mogą być uznane za nowe istotne dla sprawy okoliczności, o jakich mowa w pkt.5 tego przepisu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia w tym trybie decyzji o odmowie przyznania J. C. zasiłku przedemerytalnego. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] J. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podtrzymując stanowisko, iż zasiłku przedemerytalnego nie otrzymała z powodu błędnych informacji udzielonych przez pracownika powiatowego urzędu pracy. Bez własnej winy, po 30 latach pracy, została zatem pozbawiona jakichkolwiek środków do życia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. skargę J. C. oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednim wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1525/03. Po tym orzeczeniu organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, prawidłowo wznowił postępowanie i przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, a następnie ocenił, że podniesione przez stronę okoliczności (uzyskanie błędnych informacji od pracownika urzędu pracy), nie stanowią nowych istotnych dla sprawy okoliczności ani innych przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie decyzję tę utrzymał w mocy. Wprawdzie uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej nie wyjaśnia szczegółowo motywów podjętego rozstrzygnięcia, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd dodał, że okoliczności wskazane przez skarżącą, jako podstawa wznowienia, nie były okolicznościami nowymi. J. C. już 4 kwietnia 2002r, składając wniosek o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego " w trybie wyjątkowym", oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] odmawiającej prawa do zasiłku przedemerytalnego, podnosiła, iż rozwiązanie z nią stosunku pracy dopiero z końcem marca 2002r, nastąpiło w związku z błędną informacją uzyskaną przez zakład pracy, w którym była zatrudniona. Okoliczności przytoczone we wniosku o wznowienie postępowania, były zatem znane organowi przed podjęciem decyzji. WSA w Szczecinie podkreślił także, że powoływanie się przez skarżącą na wprowadzenie jej w błąd jest o tyle chybione, że okoliczności te i tak nie mogą konwalidować negatywnych skutków prawnych związanych z nieuzyskaniem w odpowiednim czasie statusu bezrobotnego. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając- wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 531/04 -poprzednią skargę kasacyjną J. C.. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2006 r., skargę kasacyjną, po przywróceniu terminu do dokonania tej czynności, wniosła J. C., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżyła orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz "zasądzenie kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej". Wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. K 19/02 (opublikowanego 12 kwietnia 2005 r.), stwierdzającego w pkt. 2, że "Artykuł 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. powołanej w punkcie 1 w części, w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji", 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 6, art. 7, art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie kwestii wznowienia postępowania w aspekcie art. 145a kpa, mimo, że Sąd może rozpoznać sprawę w szerszym zakresie, niż to wynika ze skargi, 3. naruszenia "art. 145a" kpa, poprzez jego niezastosowanie oraz obrazę art. "145 pkt 5" kpa, wskutek błędnej oceny, iż przedłożone przez stronę nowe dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej odniósł się szczegółowo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 3005r i podał, że WSA w Szczecinie rozpoznawał skargę J. C. już po wydaniu tego orzeczenia. Nie będąc, zgodnie z art."134" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany granicami tej skargi, Sąd I instancji powinien zatem, stosownie do art.6 i art.7 P.p.s.a., z urzędu uwzględnić treść powyższego wyroku i rozpoznać sprawy również w oparciu o art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego Nie można bowiem wymagać, aby skarżąca, działając sama, bez pomocy adwokata lub radcy prawnego, znała orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na te wymagania, stosownie do art.175 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej ustawa P.p.s.a. skarga kasacyjna, z zastrzeżeniem przypadków przewidzianych w § 2 i 3 art.175 P.p.s.a., musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Wprowadzenie tzw przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie omawianych czynności prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni konstruowanie skarg kasacyjnych stosownie do wymogów przewidzianych w art.176 i art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada sprawy w takim zakresie, jak może to czynić Sąd I instancji. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza art.183 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych w art.183 § 2 P.p.s.a., a zatem skarga kasacyjna J. C. podlegała badaniu tylko w granicach zakreślonych przez stronę skarżącą. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że NSA nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał, czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania. Skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Należy zatem precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa miał naruszyć zaskarżony wyrok, a zatem wskazać właściwą jednostkę semantyczną aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł, nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku nie można ustalić granic zaskarżenia. Uwaga to odnosi się do powołanego w niniejszej sprawie art.134 P.p.s.a. Przepis ten dzieli się na dwa paragrafy, a pełnomocnik J. C. nie sprecyzował, który z nich.- w jego ocenie.- miał naruszyć Sąd I instancji. Tak ogólnie sformułowany zarzut naruszenia "art.134" P.p.s.a, a w konsekwencji także jednoznacznie z nim powiązany zarzut naruszenia art.art.6 i 7 P.p.s.a., nie podlegał zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Przypomnienia wymaga ponadto treść art.174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a., w myśl którego do podstaw kasacyjnych należą naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną można więc oprzeć wyłącznie na zarzucie naruszenia normy prawnej a nie orzeczenia sądowego. Powoływanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego lub Sądu Najwyższego może stanowić element uzasadnienia przytoczonej podstawy kasacyjnej. Nie może natomiast zastąpić prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych. Podniesiony w pkt.1 skargi kasacyjnej zarzut " nieuwzględnienia treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005r K 19/02" został więc sformułowany błędnie, w stopniu uniemożliwiającym jego rozpoznanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany przez pełnomocnika J. C. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2005r sygn. K 19/02 dotyczył między innymi do art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r ustawy z dnia 17 grudnia 2001r o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności prawodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz.1793 ze zm.).Tymczasem podstawę odmowy przyznania skarżącej zasiłku przedemerytalnego stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65). Przepis ten w dacie wydania zaskarżonego wyroku korzystał z domniemania jego zgodności z Konstytucją. Odnosiło się do niego inne, późniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie wyrok z18 września 1006r sygn. SK 15/05. Na powyższe fakty pełnomocnik skarżącej nie zwrócił uwagi. Niezasadne i źle skonstruowane są także zarzuty naruszenia przez WSA w Szczecinie art. "145 pkt.5" i "art.145 a"k.p.a. Pierwszego z powołanych przepisów kodeks postępowania administracyjnego w ogóle nie zawiera. Art.145 k.p.a. dzieli się bowiem na trzy paragrafy i tylko w pierwszym z nich występuje punkt 5 .Natomiast art. 145 a kpa zawiera 2 paragrafy, a zatem kwestionowanie tych unormowań, co do zasady, wymagałoby zajęcia stanowiska odnośnie naruszenia zaskarżonym wyrokiem jednej czy obu jednostek semantycznych powołanego artykułu. Najistotniejsze jednak jest to, że sądy administracyjne postępowaniu sądowoadministracyjnym stosują nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lecz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy zatem bezwzględnie wskazać konkretny przepis (przepisy) powołanej ustawy P.p.s.a. a nie procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takich uchybień Sądów I instancji nie zarzucił. Z powyższych względów uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a w zw. z art. § 18 ust.1 pkt.2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.(Dz. U. Nr163,poz.1348 zm.).