I OSK 538/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1615/07 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o równoważności dyplomu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1615/07 oddalił skargę M. Ł. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o równoważności dyplomu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu za równoważny dyplomu ukończenia studiów wyższych wydanego przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie z dyplomem ukończenia studiów wyższych, wydawanym w Rzeczypospolitej. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że zgodnie z art. 192 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych, dyplomy ukończenia studiów wyższych uzyskane za granicą mogą być uznane za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej w drodze nostryfikacji. Dyplom ukończenia studiów wyższych wydany na Ukrainie w 2005 r. może być uznany za równoważny odpowiedniemu dyplomowi ukończenia studiów wyższych w RP w oparciu o: Konwencję o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni naukowych i tytułów naukowych sporządzoną w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29), zwanej dalej konwencją praską, Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR, podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15), Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (niepubl.). Z treści art. 1 ust. 2 konwencji praskiej wynika, iż uznane za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być dyplomy ukończenia studiów wyższych, które spełniają przesłanki formalne, tzn. potwierdzają ukończenie szkół wyższych tego samego typu (uniwersytet, politechnika i specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego) lub wydziałów; uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy. Natomiast art. 1 pkt 4 powołanego Porozumienia stanowi, iż uznaje się za równoważne dyplomy wydawane po ukończeniu szkoły wyższej na terytorium każdej ze stron umowy, przy czym dokumenty te uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauk w ZSRR lub doktora w PRL. Ponadto organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwi ocenę, czy dyplom ukończenia studiów wyższych, o którego uznanie ubiega się wnioskodawca, spełnia wymogi stawiane niniejszymi umowami międzynarodowymi i może być uznany w ich trybie. Kształcenie na odległość zostało zdefiniowane w Kodeksie dobrej praktyki w organizacji kształcenia transnarodowego przyjętym przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze 6 czerwca 2001 r. Zgodnie z tą definicją kształcenie transnarodowe obejmuje "wszystkie typy programów kształcenia na poziomie wyższym, studiów bądź usług edukacyjnych (obejmujące kształcenie na odległość), w ramach których uczący się przebywają w państwie innym niż to, w którym mieści się instytucja nadająca", przy czym instytucją nadającą jest "szkoła wyższa nadająca tytuły i stopnie oraz wydająca dyplomy, świadectwa lub nadająca inne kwalifikacje". Kształcenie takie odbywać się musi w zgodzie z przepisami prawnymi dotyczącymi szkolnictwa wyższego państwa przyjmującego jak i wysyłającego. Ten sam wymóg dotyczy jakości akademickiej i standardów kształcenia transnarodowego, które muszą odpowiadać jakości i standardom państwa wysyłającego jak i przyjmującego. Z oświadczenia wnioskodawcy z dnia 23 lutego 2006 r. wynika, iż zrealizowane w ramach studiów wykłady i inne zajęcia oraz egzaminy odbywały się w Warszawie, Jastrzębiej Górze, Kijowie, zaś egzamin końcowy odbył się w Kijowie. Punktem konsultacyjnym była Europejska Akademia Psychologii Integracyjnej. Instytucją nadającą, czyli szkołą wyższą nadającą tytuły i stopnie oraz wydającą dyplomy, świadectwa lub nadającą inne kwalifikacje, w przedmiotowej sprawie jest Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem (zwana dalej "MAZP") w Kijowie, zaś instytucją prowadzącą, w rozumieniu Kodeksu dobrej praktyki, jest Europejska Akademia Psychologii Integracyjnej "Jupiter" oraz działające w jej siedzibie Łódzkie Centrum Edukacyjno - Konsultacyjne Oświaty Otwartej Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie, które realizowały program kształcenia. Kształcenie, którego absolwentem jest M. Ł. odbywało się na terytorium RP w czasie obowiązywania ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Ustawa ta od dnia 15 stycznia 2001 r. przewidywała możliwość utworzenia przez zagraniczną uczelnię jednostki organizacyjnej z siedzibą na obszarze RP, określając warunki jakie należy spełnić, by taką jednostkę utworzyć oraz wskazując na konieczność uzyskania zgody właściwego ministra. Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem w Kijowie nigdy nie wystąpiła o taką zgodę, co spowodowało, że organizowane przez nią na terytorium RP kształcenie odbywało się z rażącym naruszeniem krajowego ustawodawstwa. Zgodnie z obowiązującą na Ukrainie ustawą o wyższym wykształceniu uczelnie IV stopnia akredytacji mogą tworzyć za granicą, w tym na terytorium Polski, swoje pododdziały strukturalne jedynie po uzyskaniu zgody właściwego organu do spraw edukacji i nauki (pismo Wydziału Licencji i Akredytacji Ministerstwa Oświaty i Nauki Ukrainy nr 6/1-57 z dnia 10 lutego 2003 r.). Od 2003 r. ukraińskie ustawodawstwo nakłada również na cudzoziemców zamierzających kontynuować naukę w tym kraju na studiach magisterskich obowiązek poddania procedurze nostryfikacji poprzedniego dokumentu poświadczającego uzyskane wykształcenie. MAZP posiadała licencje na kształcenie obywateli zagranicznych, jednak ukraińskie Ministerstwo w piśmie z dnia 2 marca 2006 r. potwierdziło fakt o braku zgody na organizowanie i prowadzenie kształcenia przez MAZP poza terytorium Ukrainy. W ocenie organu informacje będące w jego posiadaniu są wystarczające do stwierdzenia, iż dyplom wydany przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie, potwierdzający ukończenie kształcenia na odległość nie może być uznany za równoważny odpowiedniemu dyplomowi wydanemu w RP w oparciu o ww. umowy międzynarodowe. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, iż dyplom ukończenia studiów wyższych niemający mocy prawnej nie uprawnia jego posiadacza do ubiegania się o stopień naukowy w kraju wydania dyplomu, czyli na Ukrainie. Oznacza to, iż niespełniony został jeden z dwóch wymogów formalnych zawartych w konwencji praskiej. Strony Konwencji zobowiązały się do uznawania za równorzędne dokumenty o ukończeniu szkół wyższych "tego samego typu (uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego) lub wydziałów". W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, gdy dyplom ukończenia studiów wyższych wydany został przez uczelnię posiadającą IV stopień akredytacji, lecz prowadzącą działalność poza terytorium Ukrainy bez koniecznego zezwolenia ze strony właściwych organów Ukrainy, jak i Polski. Taka forma kształcenia nie została uznana przez kompetentne władze państwa strony Konwencji. Ponadto w chwili zawierania wyżej wymienionych umów międzynarodowych, nie była możliwa sytuacja, w której kształcenie odbywa się w innym państwie niż to, do którego systemu edukacji należy uczelnia wydająca dyplom, w związku z czym należy przyjąć, iż państwa-strony nie zgodziły się w tych umowach wzajemnie uznawać dyplomów wydanych w takich przypadkach. Organ odwoławczy podzielił zatem dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 25 maja 2007 r., że dokument przedstawiony przez wnioskodawcę nie jest dyplomem spełniającym wymogi powyższych umów. Organ odwoławczy przytoczył treść § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą, zgodnie z którym rada jednostki organizacyjnej uczelni odmówi uznania dyplomu uzyskanego za granicą z odpowiednim polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych uzyskanym w kraju, jeżeli program studiów wyższych albo jego część była realizowana na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnie z polskimi przepisami o szkolnictwie wyższym. W związku z powyższym dyplom wydany przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem nie może stać się przedmiotem postępowania nostryfikacyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł on zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 1 ust. 2 konwencji praskiej oraz powołanego Protokołu, jak również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77, 78 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego wydany mu przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie dyplom ukończenia studiów wyższych spełnia wszystkie warunki wymagane przez umowy obowiązujące w momencie jego uzyskania w stosunkach pomiędzy Polską a Ukrainą, zatem oba postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostały wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, wobec zebrania w sprawie dokumentów i informacji dotyczących ogólnych kwestii związanych z MAZP w Kijowie i jej działalnością przy braku dowodów dotyczących wyłącznie przedmiotowego dyplomu, istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu dokonania właściwych ustaleń w sprawie, czego organ nie dokonał, uznając, iż jest on kompletny. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że sprawa uznania dyplomu ukończenia studiów wyższych uzyskanego za granicą za równorzędny z dyplomem uzyskiwanym w Rzeczypospolitej Polskiej załatwiana jest w formie zaświadczenia. Tryb wydawania zaświadczeń został uregulowany w art. 217-220 K.p.a. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń nie może być jednak analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków ani dokonywanie ocen prawnych. Wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. jest czynnością materialnotechniczną, a prowadzone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie potwierdza wyłącznie określone fakty lub stan prawny. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Z przyczyn powyższych nie można w drodze zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne. Stosownie do treści art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący uzyskał dyplom ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie w 2005 r., a więc w okresie obowiązywania konwencji praskiej oraz Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR. Z analizy akt sprawy wynika, że studia, które odbył skarżący, były studiami w systemie kształcenia na odległość. W systemie tym studiujący mieszka na obszarze jednego państwa, a studiuje (pobiera naukę) na obszarze innego państwa. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji podzielając pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 184/04 (niepubl.) i OSK 179/04 (ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 19), uznał, iż organ prawidłowo ustalił rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądził, iż do tego rodzaju studiów nie znajdują zastosowania ani przepisy konwencji praskiej, ani Porozumienia z 1974 r. i odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o uznaniu za równoważny dyplomu ukończenia studiów wyższych wydanego przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie z dyplomem ukończenia studiów wyższych wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. Ł. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie przepisów art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze 7 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29) oraz Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych z dnia 18 maja 1992 r. (niepubl.) w zw. z art. 9 i 87 ust. 1 Konstytucji RP; 2) prawa procesowego, tj. art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające i zebrany w jego toku materiał dowodowy są w pełni wystarczające i właściwe do wydania kończącego orzeczenia, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał interpretacji konwencji praskiej i Porozumienia z 1974 r. w sposób odbiegający od zaleceń w nich zawartych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 konwencji praskiej, uznane za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być dyplomy ukończenia studiów wyższych, które spełniają przesłanki formalne, tj. potwierdzają ukończenie szkół wyższych tego samego typu (uniwersytet, politechnika i specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego) lub wydziałów i uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy. Z kolei w myśl art. 1 pkt 4 ww. Porozumienia, uznaje się za równoważne dyplomy wydawane po ukończeniu szkoły wyższej na terytorium każdej ze stron umowy, przy czym dokumenty te uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauk w ZSRR lub doktora w PRL. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, sednem w niniejszej sprawie nie powinno być rozważanie i skupianie się na systemie kształcenia na danej uczelni, lecz ustalenie statusu danej szkoły wyższej oraz tego, czy dyplomy jej ukończenia uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy w kraju ich wydania. Skarżący wyjaśnił, iż uzyskał dyplom o ukraińskim wzorze państwowym poświadczający ukończenie przez niego studiów wyższych na uczelni posiadającej IV stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra. Korzystając z przysługujących mu uprawnień, podjął, w oparciu o ten dokument, dalsze kształcenie na studiach doktoranckich. Zatem, w ocenie skarżącego, wydany mu przez MAZP w Kijowie dyplom ukończenia studiów wyższych spełnia wszystkie warunki wymagane przez umowy obowiązujące w momencie jego uzyskania w stosunkach pomiędzy Polską a Ukrainą. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, iż trudno uznać, aby prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, skupiające się na formie kształcenia studentów polskich w MAZP w Kijowie, było wystarczające do dokonania prawidłowej oceny. Skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje wymogu wynikającego z art. 218 § 2 K.p.a., a jego wnioski dowodowe nie zmierzały do wyjaśniania sprawy poza konieczny zakres. W jego ocenie istotą postępowania nie powinno być dokonywanie ogólnych ustaleń dotyczących uczelni i kształcenia na niej (poza ustaleniem typu szkoły), ale wyjaśnienie, czy dyplom, który on uzyskał, a który był przedmiotem sprawy, został wydany zgodnie z prawem ukraińskim. Nieprzekonywująca w tym zakresie jest ogólna informacja Ministra Oświaty i Nauki Ukrainy, że dyplomy uzyskane w MAZP w Kijowie po kształceniu na odległość, nie mają mocy prawnej. Wątpliwości może ona budzić przede wszystkim z uwagi na fakt, że do dnia dzisiejszego dyplom skarżącego jest uznawany za ważny przez organy administracji państwowej Ukrainy, nikt go nie unieważnił. Co więcej, skarżący uzyskał prawo do dalszego kształcenia. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie ubiegała się konkretna osoba, której zależało na potwierdzeniu, że to jej dyplom, a nie dyplomy wszystkich studiujących w MAZP w Kijowie polskich studentów, może, bądź nie może być uznany za równoważny z dyplomem ukończenia studiów wyższych wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej. Ramy postępowania wyjaśniającego zatem winny być zakreślone z jednej strony przez przepisy prawa materialnego, z drugiej przez konkretny dokument, będący przedmiotem sprawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2004 r. (sygn. akt OSK 177/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 19), w którym Sąd stwierdził, że uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy konwencji praskiej. Dopiero kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Skarżący dodał, że w dalszej części powołanego wyroku Sąd ocenił, iż działania organu administracji, nastawione na wyjaśnienie sposobu, metod i treści nauczania w uczelni ukraińskiej, są nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy w pierwszej kolejności bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że postępowanie przed sądami administracyjnymi regulują przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem nie można czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest bowiem wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 173 P.p.s.a.), a zatem do niego powinny odnosić się zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem powołany do ponownego badania legalności zaskarżonego aktu. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie, gdyż w podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa procesowego wskazano jedynie jako naruszony powołany wyżej przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie podano jako naruszony żadnego konkretnego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanie jako podstawy zaskarżenia wyłącznie przepisu procedury administracyjnej (K.p.a.), bez jednoczesnego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy P.p.s.a. oraz wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że nie można przyjąć, aby skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. I OSK 445/05, Lex nr 209139). Niepodważone zostało więc ustalenie organów, dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego opartego na art. 18 § 2 K.p.a., a następnie uznanego przez Sąd pierwszej instancji za słuszne, że studia, które odbył skarżący były prowadzone w systemie kształcenia na odległość. Za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji RP, tj. art. 9 i art. 87 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r., art. 1 ust. 2 konwencji praskiej z dnia 7 czerwca 1972 r., Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy z dnia 18 maja 1992 r. poprzez ich niezastosowanie. Art. 9 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Z treści tego przepisu wynika, że akty prawa wewnętrznego powinny być zgodne z prawem międzynarodowym, a Polska jako podmiot prawa międzynarodowego będąca sygnatariuszem umów międzynarodowych zobowiązana jest do ich przestrzegania. W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów Konstytucji. Przepis art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365) stanowi, że zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskaych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji za organem administracji ustalił, że podstawą prawną w zakresie uznania dyplomu ukończenia przez M. Ł. studiów wyższych wydanego przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie za równoznaczny z dyplomem ukończenia studiów wyższych, wydanym w Rzeczypospolitej były umowy międzynarodowe: Konwencja sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o uzyskaniu stopni naukowych i tytułów naukowych, Porozumienie podpisane w Warszawie w dniu 10 maja 1974 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR oraz sporządzony w Warszawie Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych (niepubl.). Zatem zarzut niezastosowania tego przepisu jest niezasadny. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, iż w rozpoznawanej sprawie przepisy powyższej umowy międzynarodowej, Porozumienia i Protokołu nie miały zastosowania było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że ani konwencja praska, ani wyżej wymienione Porozumienie nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość i takie stanowisko w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni uzasadnione. W dacie sporządzenia konwencji praskiej studia na odległość nie były studiami powszechnie występującymi, odnosiło się to również do studiowania na odległość przekraczającego granice państw. Podkreślić należy, że w okresie, gdy podpisane zostały te konwencje, ówczesne szkolnictwo wyższe było zamknięte w granicach państw - jej sygnatariuszy, a ta okoliczność nie może pozostać bez wpływu na interpretację jej przepisów. Zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie na obszarze innego było wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności. Zatem nie można jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze wyrażali wolę wyjścia poza uznane za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia m.in. szkoły wyższej na terytorium państwa-sygnatariusza Konwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że w Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Ratio legis Konwencji było wzajemne uznanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Brak jest podstaw do stawiania tezy, że zamiarem umawiających się państw było wzajemne uznanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu uzyskanych na podstawie przyszłych, ewentualnych nowych form kształcenia. Za taką interpretacją przepisu art. 1 ust. 2 konwencji praskiej przemawia zawarta w art. 31-33 Konwencji o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) uniwersalna zasada interpretacji umów międzynarodowych. Wskazane przepisy konwencji wiedeńskiej statuują, że traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.