I SA/Wa 1538/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz( spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] o ustaleniu należnej od [...] sp. jawna opłaty adiacenckiej w wysokości 20.834,40 zł, z tytułu wzrostu wartości należącej do spółki nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], wywołanej jej podziałem, zatwierdzonym decyzją Burmistrza [...] z [...] września 2015 r. nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2015 r. zatwierdził, na wniosek spółki [...] sp. jawna, podział należącej do niej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, na działki nr nr: [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) oraz [...] (pow. [...] m2). Przy czym projektowana działka nr [...] zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona została pod drogę. Wobec niewniesienia od decyzji odwołania, stała się ona ostateczna 28 września 2015 r. Pismem z 21 maja 2018 r. Burmistrz [...] zawiadomił właściciela ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek podziału, w toku którego zlecił rzeczoznawcy majątkowemu S. K. sporządzenie na potrzeby ustalenia tej opłaty stosownej wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca ów [...] października 2018 r. sporządził operat szacunkowy nieruchomości, w którym ustalił jej wartość rynkową przed podziałem (wg. stanu na dzień 11 września 2015 r.) na 594.311,00 zł, zaś po podziale (wg stanu na dzień 28 września 2015 r.) na 663.759,00 zł, co dawało różnicę tych wartości na poziomie 69.448,00 zł. Przedmiotem wyceny według cen z dnia uzyskania przez decyzję zatwierdzająca podział waloru ostateczności uczynił w odniesieniu do działki nr [...] obszar [...] m2, a w odniesieniu do działek powstałych w wyniku podziału, analogiczny obszar obejmujący działki nr [...]. Wyłączono bowiem z wyceny tern obejmujący działkę nr [...], który przeznaczony został pod drogę. W procesie szacowania, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, bazując na wyselekcjonowanych 43 transakcjach, nieruchomościami podobnymi zrealizowanymi na rynku lokalnym w latach 2013-2015 (których ceny jednostkowe skorygował mając na względzie upływ czasu, od dnia zawarcia transakcji). Z transakcji tych wyodrębnił następnie grupę 13 transakcji nieruchomościami "dużymi" (o powierzchni powyżej 1300 m2), wykorzystanych do wyceny nieruchomości przed podziałem oraz 30 transakcji nieruchomościami "małymi" (o powierzchni do 1300 m2) - wykorzystanymi do wyceny wydzielonych działek. Ustalił na ich bazie cenę średnią, która następnie skorygował współczynnikami korygującymi przypisanym przezeń cechom rynkowym rzutującym na wartość rynkową nieruchomości, takimi jak: położenie, lokalizacja ogólna; lokalizacja szczegółowa, bezpośrednie sąsiedztwo; potencjał i możliwości inwestycyjne; uzbrojenie terenu, dostępność do mediów; warunki dojazdu oraz układ i powierzchnia działki. Powyższy operat, oceniony jako spójny i logiczny, stanowił podstawę ustalenia w trybie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", przez Burmistrza [...] decyzją z [...] marca 2019 r. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem w wysokości 20.834,40 zł, przy uwzględnieniu obowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział stawki tej opłaty wynoszącej 30%, określonej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2008 r. nr [...]. Od decyzji tej [...] sp. jawna wniosła odwołanie, kwestionując poprawność wyceny. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W motywach decyzji przedstawiło materialno-prawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 98a u.g.n. Następnie zaś dokonało oceny operatu w aspekcie tego przepisów oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uznając, iż z tej perspektywy wycena spełnia on wymogi określone przepisami ujętymi w wymienionych aktach normatywnych. Przedstawiło także sposób wyceny nieruchomości zastosowany przez rzeczoznawcę, zwracając uwagę na przyjęcie przez niego znacznej ilości transakcji nieruchomościami znajdującymi się dużej mierze w tej części [...], w której położona jest szacowana nieruchomość. Wskazując na zróżnicowanie przyjętych do porównania działek, pod względem powierzchni, dostępności do układu komunikacyjnego i uzbrojenia technicznego, Kolegium wywodziło, że wycena w sposób najbardziej trafny obrazuje wartość szacowanej nieruchomości przed i po podziale. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu zarzutu ujęcia w grupie nieruchomości "małych" jednej nieruchomości o pow. 1341 m2, stanęło na stanowisku, że nie ma to dla wyceny większego znaczenia, gdyż przekroczenie założonych dla tej grupy powierzchni nie jest znaczne, a nadto ze względu na ilość pozostałych transakcji (29) nie wpłynęło na ostateczną wycenę. Kolegium zwracało również uwagę, że odwołująca się spółka nie przedstawiła opinii o prawidłowości operatu, sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Z akt nie wynika także by o taką opinię wystąpiła. Stąd wyprowadziło konkluzje, iż zakwestionowana decyzja Burmistrza [...] nie narusza prawa. Na powyższą decyzję [...] sp. jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. art.: 75, 77 § 1 i 79 k.p.a. Ponosiła mianowicie, że w toku postępowania nie była informowana o oględzinach nieruchomości dokonywanych przez biegłego, a także nie zostało jej umożliwione zadawanie pytań biegłem, co stanowi naruszenie art. 79 k.p.a. Wskazywała na brak przywołania w operacie numerów działek, których dotyczyły transakcje przyjęte do porównania, uznając przy tym za nieuprawnione odwoływanie się przez rzeczoznawcę w składanych w toku postępowania wyjaśnieniach, że podanie tych informacji mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów Rozporządzenia Ogólnego o Ochronie Danych Osobowych (RODO). W ocenie skarżącej brak jest możliwości zweryfikowania poprawności obliczenia współczynników korygujących dla poszczególnych nieruchomości, których metodologię jednocześnie, bez wskazania tajemnicy zawodowej podał biegły. Zwracała nadto uwagę, że pomiędzy tabelami 4 oraz 5 umieszczono informację o sposobie ich obliczania jako związanych z cechami nieruchomości o skonkretyzowanych wartościach odpowiednich cech. Brakuje jednak wskazania, które z nieruchomości przyjętych do analiz i porównania posiadają takie cechy. Krańcowo zauważała, że choć Kolegium odwołuje się do orzecznictwa sądowego, z którego wynika, brak możliwości oceny przez organy tych elementów wyceny, które odnoszą się do wiadomości specjalnych, to jednocześnie samodzielnie dokonało oceny zarzutu dotyczącego zaliczenia działek do niewłaściwej grupy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] był art. 98a u.g.n. Artykuł ten w ust. 1 stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela [...] wzrośnie jej wartość, [...] burmistrz [...] może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 1a art. 98, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W myśl natomiast ust. 1b tego artykułu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jeżeli natomiast w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, to zgodnie z art. 98a ust. 3 powołanej ustawy do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Przez "stan nieruchomości" do którego odwołują się ww. przepisy, rozumieć należy z kolei stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy okolicznością niesporną jest, że podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] , nastąpił na wniosek właściciela. Niesporne jest także, że w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca ów podział stała się ostateczna obowiązywał akt prawa miejscowego, określający stawkę procentową opłaty adiacenckiej na terenie [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, w wymiarze 30% (uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2008 r. nr [...]). Niesporne jest także, że dochowany został, określony w art. 98a ust. 1 u.g.n., trzyletni termin w jakim można było wszcząć w przedmiocie ustalenia tej opłaty postępowania Istotą sporu jest natomiast to, czy rzeczywiście geodezyjny podział nieruchomości, spowodował wzrost jej wartości, a to wobec zastrzeżeń skarżącego dotyczących prawidłowości dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim opinii rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, która - jak wynika to z art. 146 ust. 1a u.g.n - jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżący wskazuje bowiem na niekompletność operatu w aspekcie wyjaśnienia metodologii ustalenie przypisanych poszczególnym cechom rynkowym współczynników korygujących, brak wykazania, które z przyjętych do porównania nieruchomości posiadają takie cechy, czy wreszcie brak przywołania geodezyjnych oznaczeń nieruchomości objętych transakcjami przyjętymi do porównania. Ponadto kwestionowane jest przez stronę dochowanie reguł procedury administracyjnej przy rozstrzyganiu sprawy, a to wobec braku poinformowania jej o oględzinach nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego i uniemożliwienie zadawanie pytań biegłemu, czy niedopuszczeniu jako dowodu dokumentów (bliżej nieokreślonych), które mogły by się przyczynić dla rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie zauważyć zatem wypada, że wspomniana opinia, ustawowo zwana operatem szacunkowym, jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i to on, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., ostatecznie dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania, uwzględniać musi cel wyceny i stan nieruchomości. W samym natomiast procesie szacowania związany on jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. Stąd ustalając jej wartość na potrzeby rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty adiacenckiej zobowiązany jest, stosowanie do art. 98a ust. 1b u.g.n., do określenia jej wartości według cen na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu nieruchomości z dwóch dat: przed podziałem - z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział, a po podziale - z dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tak też postąpił w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy S. K., przyjmując ceny z dnia [...] września 2015 r., do których dochodził poprzez aktualizację przyjętych do porównania cen transakcyjnych nieruchomości (realizowanych w rożnych datach), miesięcznym współczynnikiem zmiany cen, obliczonym w sposób przedstawiony na str. 20 operatu. Stan zaś nieruchomości przyjmował z [...] września 2015 r. (jeśli chodzi o działkę nr [...] ) oraz z dnia [...] września 2015 r. (jeśli chodzi o działki nr [...]). Samą zaś wyceną objął, w myśl art. 98a ust. 3 u.g.n., obszar działki przed podziałem i sumę powierzchni działek wyodrębnionych w efekcie podziału, pomniejszoną w obydwu przypadkach o obszar odpowiadający powierzchni przewidzianej pod drogi publiczne. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania tej wyceny z punktu widzenia jej zgodności z ww. przepisem Kwestia natomiast przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów uwzględnionych w procedurze ustalania wielkości współczynników korygujących dla poszczególnych cech rzutujących na wartość rynkową nieruchomości – co stanowi jeden z głównych zarzutów skargi - stanowi domenę wiadomości specjalnych, których weryfikacja przez organ administracji, czy rozpoznający skargę sąd – jak słusznie zauważało Kolegium - jest w znacznej mierze ograniczona. Sprowadza się ona bowiem w istocie do ich oceny przez pryzmat okoliczności, jakie towarzyszyły ich ustaleniu wskazanych przez rzeczoznawcę, a więc czy miało to miejsce bez przedstawienia założeń jakie legły u podstaw ich określenia, czy też przedstawił on metodologia dojścia do nich, przez co nie można uznać, że określone one zostały w sposób dowolny, niepoddający się jakiejkolwiek weryfikacji. W niniejszej sprawie zaś rzeczoznawca sposób ustalenia ww. wskaźników opisał na str. 21 i 22 operatu. Zatem nie można uznać by operat był w tym zakresie niekompletny. Z uwagi zaś na to, że owe wyjaśnienia odwołują się w znacznej mierze do wiadomości specjalnych, podważenie ich, a co za tym idzie zakwestionowanie opartych na przedstawionych tam założeniach korekt ceny średniej, mogło się odbyć wyłącznie w drodze przedstawienia opinii o prawidłowości ww. operatu, sporządzonej przez organizację rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Takiej zaś skarżąca spółka w toku postępowania nie przedłożyła. Z tych względów formułowane w odniesieniu do tej części opinii zarzuty, nie mogły okazać się skuteczne. Wyodrębniony na potrzeby wyceny zbiór transakcji zrealizowanych na rynku lokalnym ([...]), zważywszy na zastosowana metodę szacowania (korygowania ceny średniej), w świetle wymogów ustalonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., nie mógł być także w ocenie Sądu uznany za nieodpowiedni. Przy stosowaniu tej metody bowiem, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia koniecznym jest wyodrębnienie co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W tym przypadku było ich zaś 43, które podzielono odpowiednio na 2 grupy: tzw. nieruchomości "dużych" (obejmujących 13 transakcji), wykorzystanej do oszacowania wartości działki nr [...] oraz nieruchomości "małych"(obejmujących 30 transakcji), wykorzystanych przy szacowaniu działek nr nr: [...]. Przyjęte do porównania nieruchomości spełniają jednocześnie warunek podobieństwa, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., do nieruchomości wycenianej, które to podobieństwo, co należy podkreślić, nie oznacza identyczności z nieruchomością wycenianą. W samym procesie wyceny rzeczoznawca, poza cechą odnoszącą się do wielkości nieruchomości, uwzględnił także inne cechy rynkowe rzutujące na jej wartość, takie jak położenie, lokalizacja, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny, uzbrojenie terenu, dostępność do mediów; warunki dojazdu oraz układ, do których dostosował wspomniane współczynniki korygujące, za pomocą których następnie dokonał ostatecznych wyliczeń wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, według stanów, o których mowa w art. 98a ust. 1b u.g.n. Akcentowany w skardze brak szczegółowego opisu przyjętych do porównania nieruchomości, czy ich oznaczeń geodezyjnych, nie jest okolicznością, która uprawniałaby do formułowania wniosku o nieprzydatności tego dowodu. Tym bardziej, że przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowanej metodologii wyceny, wymogu zamieszczania tego rodzaju danych w operacie nie nakładają. Konkludując zatem w tym zakresie rozważania stwierdzić należy, że w procesie szacowania działek, rzeczoznawca majątkowy właściwie zidentyfikował rynek, na którym poszukiwał transakcji nieruchomościami, mogących być wykorzystane w procesie wyceny podzielonej geodezyjnie nieruchomości. Zastosowana zaś przezeń metodologia jest w świetle przepisów prawa materialnego adekwatna do ustalania wartości rynkowej nieruchomości, a sam operat także pod względem formalnym odpowiada prawu (jest aktualny i zawiera wszystkie elementy, o których stanowi § 56 rozporządzenia Rady Ministrów). Mógł zatem - jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. – stanowić miarodajny dowód w sprawie potwierdzający wzrost jej wartości. Tym bardziej, że poza subiektywnym przekonaniem o wadliwości owej wyceny, skarżący nie przedstawił na poparcie tego zarzutu ani opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, ani własnej kontrwyceny. Podnoszony z kolei zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w braku poinformowania jej o oględzinach nieruchomości dokonywanych przez rzeczoznawcę, jest o tyle nietrafiony, że te nie stanowiły elementu postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej, ale były wyłącznie jedną z czynności podejmowanych przez rzeczoznawcę poza procedurą administracyjną, w ramach przyjętego przezeń warsztatu pracy. Sam zaś dowód z operatu szacunkowego stronie został przedstawiony (vide notatka służbowa z 12 grudnia 2018 r. – k.34 akt administracyjnych), umożliwiając tym samym ustosunkowanie się jej do owego dowodu. Umożliwiono jej także zapoznanie się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, złożonymi w odpowiedzi na zgłoszone przez nią zastrzeżenia, przekazując jej owe wyjaśnienia przy piśmie z 22 marca 2019 r. (k. 40 akt administracyjnych). Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 75 i 77 § 1 k.p.a.. Skarżąca poza lakonicznym powołaniem się na niedopuszczenie jako dowodów dokumentów, które mogą przyczynić się do rozpoznania sprawy, nie wskazuje jakie dokumenty bądź inne środki dowodowe nie zostały przez organ wzięte pod uwagę, lub odmówiono przeprowadzenia z nich dowodu. Z akt postępowania nie wynika natomiast by w jego toku tego rodzaju dowody w ogóle składała, bądź dysponował nimi sam organ, a mimo to je pominął. Uwzględniając zatem stwierdzoną w wycenie różnicę w wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale w wysokości 69.448,00 zł, jak też obowiązującą w dacie uzyskania przez decyzję zatwierdzającą jej podział waloru ostateczności stawkę opłaty adiacenckiej (30%), ustalenie ciążącej na właścicielu nieruchomości tej opłaty w wymiarze 20834,40 zł, odpowiada prawu. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie, organy obu instancji nie naruszyły prawa. Z tych względów skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).