II GSK 1409/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wr 1989/20 w sprawie ze skargi D. E. S. i s. spółki jawnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1989/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi D. E. S. i s-ka spółki jawnej z siedzibą w Ł. (dalej także jako: "spółka") na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: "GIF") z 15 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z 30 grudnia 2019 r., GIF nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 35.000 zł z tytułu nieprzekazywania do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych hurtowni farmaceutycznych, dotyczących hurtowni farmaceutycznej położonej w R. przy ul. W.(ID hurtowni:...). Decyzja została doręczona spółce 7 stycznia 2020 r. W piśmie z 21 stycznia 2020 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przesyłka zawierająca ten wniosek została nadana 21 stycznia 2020 r., za pośrednictwem operatora pocztowego DHL Parcel Polska sp. z o.o. i wpłynęła do GIF 22 stycznia 2020 r. Postanowieniem z 15 lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej jako: "u.p.f.") oraz art. 134 w związku z art. 57 § 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: "k.p.a."), organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podniósł, że ostatnim dniem na wniesienie tego wniosku był 21 stycznia 2020 r. i w tym dniu spółka nadała pismo, jednak za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż wyznaczony, zaś pismo wpłynęło do organu 22 stycznia 2020 r., a więc z uchybieniem ustawowego (czternastodniowego) terminu. W ocenie organu, datę wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tej sprawie stanowiła data wpływu pisma do organu, wobec braku przesłanek do zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Uchylając wskazane wyżej postanowienie sąd pierwszej instancji stwierdził, że z jawnego rejestru operatorów pocztowych wynika, że DHL Parcel Polska spółkę z o.o. wpisano do tego rejestru pod nr B-00617. WSA uznał, że nadanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez oddanie przesyłki temu operatorowi, z zachowaniem czternastodniowego terminu od daty doręczenia decyzji z 30 grudnia 2019 r., należy uznać za wniesienie wniosku w ustawowym terminie. WSA wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 27 marca 2019 r., C-545/17, stwierdził, że art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. WSA zauważył, że jakkolwiek orzeczenie to zapadło na skutek pytania prejudycjalnego skierowanego do TSUE przez Sąd Najwyższy, wobec wątpliwości dotyczących wykładni art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67 oraz skutków ewentualnej niezgodności z prawem unijnym art. 165 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, to ma ono zastosowanie także na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że określony w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin na wniesienie podania jest zachowany również wtedy, gdy przed jego upływem pismo zostało nadane za pośrednictwem operatora świadczącego usługi pocztowe, także innego niż operator wyznaczony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 pkt 13 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (dalej: p.p.) w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż termin na wniesienie podania jest zachowany także wtedy, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane za pośrednictwem - również innego niż wyznaczony - operatora świadczącego usługi pocztowe, podczas gdy powołane przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, iż wyznaczonym operatorem pocztowym jest jedynie podmiot wybrany decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i tylko nadanie przesyłki pocztowej za jego pośrednictwem skutkuje zachowaniem ustawowego terminu, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a., polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że organ naruszył powyższy przepisy procedury administracyjnej, w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia organu, poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż skarżąca składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ostatniego dnia terminu za pośrednictwem innego niż wyznaczony operatora świadczącego usługi pocztowe, złożyła go w przypisanym terminie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż skarżąca wniosek złożyła do organu z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż wniosek wpłynął do organu po upływie ustawowego terminu, a nadanie pisma za pośrednictwem innego operatora pocztowego niż wyznaczony nie daje podstaw do zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ podniósł argumenty na poparcie zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu wobec niezasadności podniesionych w niej zarzutów. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie są spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w zakresie podniesionych zarzutów. Trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie ma istotne znaczenie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 27 marca 2019 r., w sprawie M.Pawlak, C-545/17, (EU:C:2019:260), w którym Trybunał stwierdził, że art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej – bez obiektywnego uzasadnienia takiego rozwiązania, opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Nie budzi wątpliwości, że wyrok wydany przez TSUE w trybie prejudycjalnym wiąże sąd krajowy w zakresie wykładni lub oceny ważności aktów Unii Europejskiej w sprawie, w której pytanie prejudycjalne zostało zadane. Sąd krajowy, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 267 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst jedn.: Dz.U. C z 7.6.2016, s. 47; dalej jako: "TFUE"), jest więc przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu związany dokonaną przez Trybunał wykładnią przepisów. Podkreślić jednak należy, że orzeczenie prejudycjalne ma również tzw. względną (powszechną) moc wiążącą, której istotą jest obowiązek uwzględniania orzeczenia TSUE także poza sprawą, w której zadane zostało pytanie prejudycjalne. Wynika to ze związania sądów krajowych normą traktatową zawartą w art. 267 TFUE, zgodnie z którą jedynie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne UE. Wskazana reguła służy zabezpieczeniu przestrzegania zasady autonomii prawa unijnego względem prawa krajowego, co jest niezbędne z puntu widzenia realizacji celów Traktatów (zob. wyroki TSUE: z 4 czerwca 2009 r.,T-Mobile Netherlands i in., C-8/08, EU:C:2009:343, pkt 50; z 15 września 2005 r., Intermodal Transports, C-495/03, EU:C:2005:552, pkt 33; z 13 stycznia 2004 r., Kühne & Heitz, C-453/00, EU:C:2004:17, pkt 21–22). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że każdy organ krajowy ma obowiązek respektowania powyższej zasady, a tym samym, stosując art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zobowiązany jest uwzględnić wykładnię przedstawioną przez TSUE w wyroku z 27 marca 2019 r., w sprawie M. Pawlak (C-545/17; EU:C:2019:260), czego autor skargi kasacyjnej nie wziął pod uwagę, a co przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej. Jakkolwiek we wskazanym wyroku TSUE odwołuje się do zagadnienia procesu liberalizacji rynku usług pocztowych i urzeczywistniania rynku wewnętrznego usług pocztowych, niemniej odpowiedź udzielona sądowi pytającemu dotyczy wprost wykładni przepisu art. 165 § 2 k.p.c., określającego skutek prawny nadania pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego. Dokona przez TSUE wykładnia tego przepisu uwzględnia wspólnotowy kontekst dostępu do usług powszechnych oraz zharmonizowanych zasad regulacji usług pocztowych (pkt 56 cyt. dyrektywy 2008/6), a z tego względu pogląd Trybunału – jako mający istotne znaczenie dla całego rynku usług powszechnych – bezsprzecznie znajduje zastosowanie także w zakresie oceny art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., normatywnie tożsamym z zakwestionowanym art. 165 § 2 k.p.c. Podkreślić trzeba, że w wyroku z 27 marca 2019 r., w sprawie M. Pawlak (C-545/17), TSUE stwierdził (zob. pkt 30-32), że dyrektywa 2008/6 została przyjęta na podstawie artykułów traktatu WE (po zmianach, art. 53, 62 i 114 TFUE), które mają na celu przyznanie prawodawcy UE szczególnej kompetencji do przyjmowania aktów służących poprawie funkcjonowania rynku wewnętrznego. Trybunał zauważył przy tym, że z okoliczności niewymienienia w art. 1 zmienionej dyrektywy (dotyczącego zakresu stanowienia wspólnych reguł) postępowania cywilnego, nie można wnioskować, że dyrektywa ta nie może wywierać żadnego wpływu na inne obszary objęte prawem krajowym. Odmienna interpretacja zagrażałaby realizacji celu dyrektywy – urzeczywistnianiu rynku wewnętrznego usług pocztowych, gdyż pozwoliłaby na utrzymanie przez państwa członkowskie środków, które – poprzez swoje skutki – mogłyby stanowić przeszkody dla konkurencji na tym rynku (pkt 32). Mając na uwadze opisany wyżej kontekst wspólnotowy, w którym należy ocenić sporne zagadnienie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza po pierwsze, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – istotą tego zagadnienia jest dopuszczalność skorzystania przez sąd pierwszej instancji z uprawnienia do odmowy zastosowania prawa krajowego – art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., nie zaś wykładnia tego przepisu, której rezultat, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie może prowadzić do wniosku, że "nadanie pisma za pośrednictwem innego operatora pocztowego niż wyznaczony nie daje podstaw do zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.". Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zagadnienia tego bliżej nie omówiono, to niewątpliwie skorzystanie przez sąd pierwszej instancji z uprawnienia do odmowy zastosowania prawa krajowego miało na celu zabezpieczenie skuteczności prawa UE, w zakresie tej części normy prawnej (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.), która uniemożliwia uznanie za skuteczne – w myśl art. 57 § 1 k.p.a. – nadanie pisma procesowego w placówce pocztowej operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym w rozumieniu przepisów Prawa pocztowego. Po trzecie zaś, wyżej opisany kontekst normatywny wymaga uwzględnienia stanowiska TSUE zaprezentowanego w przywołanym wyroku z 27 marca 2019 r., w sprawie M. Pawlak, C-545/17, (EU:C:2019:260). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ograniczenie wprowadzone przez ustawodawcę w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., wyłączające możliwość zachowania terminu do dokonania czynności procesowej (art. 57 § 1 k.p.a.) w sytuacji nadania pisma procesowego w placówce pocztowej niewyznaczonego – w rozumieniu Prawa pocztowego – operatora pocztowego, narusza art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z 20 lutego 2008 r. Z tego względu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie może być stosowany w zakresie, w którym ustawodawca wprowadził to ograniczenie, co w procesie stosowania prawa wymaga pominięcia odpowiedniego fragmentu normy prawnej, zarówno przez organy administracji publicznej, jaki i sądy administracyjne kontrolujące działalność tych organów. Zbieżny z powyższym pogląd był prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek nie w sprawach związanych ze stosowaniem wprost art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W wyrokach z 3 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 562/18; I GSK 574/18, NSA stwierdził między innymi, że wyrok TSUE z 27 marca 2019 r., w sprawie M. Pawlak, C-545/17, powinien mieć "znaczenie przy interpretacji także innych przepisów, w których polski ustawodawca wprowadził podobne rozwiązanie". Ustawodawca dotychczas nie podjął inicjatywy stosownej zmiany przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., jakkolwiek odpowiednio zmieniono przepis art. 165 § 2 k.p.c. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2021 r., poz. 1655). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za bezpodstawne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.