I OSK 14/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 853/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]. nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. G., po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji podano art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162). W jej uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 504 zł, a w przypadku strony dochód ten jest wyższy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzję z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w 2002 r. w przeliczeniu na jedną osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł miesięcznie. Natomiast za utratę dochodu kolegium uważa taką utratę dochodu, która nastąpiła definitywnie i ostatecznie na skutek zmiany – utraty źródła dochodu (np. utraty zatrudnienia, utraty prawa do renty), bądź też obniżenie dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia w wyniku zmiany wymiaru czasu pracy albo obniżenia wynagrodzenia w wyniku zmiany warunków wynagrodzenia wprowadzonych wypowiedzeniem zmieniającym. Zatem w przypadku udzielenia urlopu wychowawczego strona nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach, dlatego w tej sytuacji nie można uznać, że nastąpiła utrata źródła dochodu, gdyż nie można mówić w takim przypadku o definitywności utraty tego źródła dochodu. Tym samym strona nie spełnia przesłanek uprawniających ją do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami wobec przekroczenia kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 853/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca w dniu [...] listopada 2004 r. urodziła córkę N., a w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., stosownie do zaświadczenia zakładu pracy z dnia [...] marca 2005 r., za zgodą pracodawcy został jej udzielony bezpłatny urlop wychowawczy. Nadto, z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż dochód w rodzinie skarżącej za 2002 r. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wynosząc [...] zł. Spór pomiędzy organem odwoławczym, a skarżącą dotyczy przede wszystkim sposobu interpretacji i rozumienia niejednoznacznego w języku polskim określenia "utrata dochodu" zawartego w art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wspomniana ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "utrata dochodu". Skarżąca w skardze wywodziła, że utrata dochodu to także m.in. nieosiągnięcie dochodu na skutek rozpoczęcia urlopu wychowawczego. Organ odwoławczy pojęcie "utrata dochodu" uzależnia od definitywnego "odpadnięcia źródła", z którego był uzyskiwany i pobierany ten dochód. Zdaniem organu w przypadku skarżącej istnieje tylko "czasowe zawieszenie uprawnienia do pobierania wynagrodzenia", poprzez fakt skorzystania przez nią z urlopu wychowawczego, a to nie może według obowiązującego stanu prawnego stanowić podstawy do obliczania jej dochodu utraconego. Skarżąca nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. Zdaniem Sądu, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. W rozpatrywanej sprawie oznacza ono utracenie sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Nie można kwestionować faktu, iż wobec skorzystania z urlopu wychowawczego przez skarżącą, jej rodzina została pozbawiona faktycznie dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Przyjmując powyższy sposób rozumienia pojęcia "utrata dochodu" Sąd kierował się między innymi językową regułą interpretacyjną, w myśl której wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw. Sąd wywodził, że sprawy polityki prorodzinnej i zasady pomocy materialnej zostały określone w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, nakazując władzom publicznym uwzględnienie interesów (dobra) rodziny określa zatem normę prawną, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej. Nie bez znaczenia jest umieszczenie tej normy w rozdziale pierwszym Konstytucji, poświęconym podstawowym zasadom ustroju, jak i to, że okazywana pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zakres zwykłej pomocy dla osób utrzymujących dzieci. Także na podstawie Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 120, poz. 526 ze zm. Dz. U. z 2000 r. Nr 2, poz. 11), ustawodawca został zobowiązany do kierowania się interesem dziecka jako wartością nadrzędną we wszystkich działaniach dotyczących dzieci. Konwencja ta stanowi, iż w celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2). Nadto Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3). Powołana Konwencja została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 września 1991 r. Realizując konstytucyjne zadania państwa, zobowiązania międzynarodowe oraz kierując się dobrem dziecka ustawodawca jasno określił, iż celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest udzielenie pomocy materialnej osobom (i ich rodzinom) o niskich dochodach. Według art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z nim mogą być przyznane dodatki – m.in. z tytułu urodzenia dziecka czy opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W zaistniałym stanie faktycznym rozpatrywana sprawa musi być oceniana z punktu widzenia skuteczności realizacji nadrzędnych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych polegających na wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, chociaż przyznawanie wymienionych w niej świadczeń rodzinnych ustala się zasadniczo na podstawie rzeczywistej wartości dochodu uzyskiwanego przez daną osobę (jej rodzinę) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt K 12/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 213). W związku z tym ograniczenie prawa do zasiłku może być wyłącznie uzależnione od rzeczywistej sytuacji materialnej danej rodziny. Jednakże w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do tych świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskiwanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (art. 5 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), ale w tym przypadku także chodzi o dochody rzeczywiste, faktycznie uzyskane, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Powołanemu celowi ustawy o świadczeniach rodzinnych mają również służyć obowiązujące od dnia 1 stycznia 2004 zmiany przepisu art. 186 Kodeksu pracy odnośnie udzielania urlopu wychowawczego, wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 213, poz. 2081). Zgodnie z jego § 1 zdanie pierwsze pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w wymiarze 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 4 roku życia. Zatem istotą i celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudnienia i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą podjęcia przez pracownika faktycznego zatrudnienia (art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Tym samym w okresie przebywania na urlopie wychowawczym pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie go traci. Zwracając uwagę na cel i charakter ustawy wprowadzającej urlopy wychowawcze należy podkreślić, że korzystanie matki z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków dla niej i dla dziecka w postaci np. pozbawienia prawa do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż "odpadnięcie dochodu" z powodu czasowej rezygnacji z zatrudnienia nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja pomniejszenia wpływów pieniężnych ma tu rzeczywiście miejsce, bowiem wcześniej pracująca zawodowo matka nie osiąga dochodu z powodu osobistej opieki nad dzieckiem. Odmienna interpretacja tej sytuacji byłaby zaprzeczeniem idei ustanowienia prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego oraz opiekuńczej roli Państwa wobec matki i dziecka zagwarantowanej w Konstytucji, a także powołanej i ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Zaprezentowany pogląd zyskał również aprobatę ustawodawcy, który art. 27 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) wprowadził z dniem 1 września 2005 r. zmianę art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając do niego pkt 23 będący legalną definicją utraty dochodu, gdzie pod literą "a" podkreślono, że "utratę dochodu powoduje uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego". W pełni uzasadniony należy uznać zarzut skargi, bowiem dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego, mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Poczynione rozważania uwzględnione zostaną przez organ przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego mając na uwadze art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6 do 10 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie błędnej wykładni obowiązującego w dniu orzekania art. 5 ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez niesłuszne przyjęcie, że przejście na urlop wychowawczy jest utratą dochodu w rozumieniu ww. przepisu. Na tej podstawie wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zawierała legalnej definicji "utraty dochodu". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Oznacza ono zatem utracenie sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Natomiast w ocenie skarżącego kolegium stosując wykładnię językową przy interpretacji pojęcia utraty dochodu dochodzi się do odmiennych wniosków niż zostało to wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku. Stwierdzić należy, iż zgodnie ze znaczeniem wyrazu "utrata" w języku polskim oraz z duchem języka "utrata" mieści w sobie pierwiastek ostateczności i definitywności. Terminem "utrata" nie określamy natomiast chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym. W tym rozumieniu "utrata dochodu" to niewątpliwie odpadnięcie źródła, z którego pobierany był dochód (np. utrata zatrudnienia, utrata prawa do renty), nie stanowi jej zaś np. zmniejszenie wynagrodzenia z powodu niewypracowania prawa do poprzednio otrzymanej nagrody za dobre wyniki pracy, bądź czasowa rezygnacja pracownika z pobierania wynagrodzenia poprzez skorzystanie z urlopu bezpłatnego. Żeby móc zatem pod pojęciem "utraty dochodu" rozumieć także czasowe zawieszenie uprawnień do wypłaty należności pieniężnej musiałby w ustawie istnieć przepis, który do takiej interpretacji (niezgodnej z wykładnią językową) upoważniałby. Normy takiej brak było jednak w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanie prawnym. W konsekwencji w tym rozumieniu, przebywanie przez stronę na urlopie wychowawczym nie mogło być, zdaniem kolegium, traktowane jak utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia ze stosunku pracy albowiem strona będąc na urlopie wychowawczym nadal pozostaje w stosunku pracy. W żadnej mierze nie można zatem mówić o definitywności utraty źródła dochodu a jedynie o czasowej z woli strony rezygnacji z pobierania wynagrodzenia za pracę. Odnosząc się do wskazanego przez Sąd przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka należy zauważyć, iż zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak też ustawa o pomocy społecznej skierowane są do ograniczonego kręgu osób. Ustawodawca przepisy obu ustaw skierował tylko do osób, które wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości nie są w stanie pokonać trudne sytuacje życiowe. Obowiązek utrzymania dzieci spoczywa na rodzicach (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Państwo ma obowiązek interweniować tylko gdy trudne sytuacje życiowe powodują, że rodzice nie są w stanie samodzielnie pokrywać wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Wywodzono, że dopiero od 1 września 2005 r. wszedł w życie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym zdefiniowano pojęcie utraty dochodu zaliczając uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził prawidłową wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Według art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny, lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". Jedną z podstawowych zasad wykładni jest to, że przy wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Przeprowadzona w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w pełni odpowiada standardom wykładni prawa w demokratycznym państwie prawnym. Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalić nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu. Z tego względu nie do przyjęcia jest przeprowadzona wykładnia utraty dochodu, na której oparto uzasadnienie skargi kasacyjnej. Sąd w pełni zasadnie wywodził, że przy ustaleniu wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego chodzi o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne. Skorzystanie z urlopu wychowawczego przez skarżącą powoduje, że jej rodzina została pozbawiona dochodu z wynagrodzenia za pracę. Nie może tego faktu utraty dochodu zmienić fakt, że jest to utrata dochodu, która nie ma cechy trwałości. Tą prawidłową wykładnię art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdziła zmiana tej ustawy dokonana ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), która w art. 3 pkt 23 zdefiniowała pojęcie utraty dochodu, stanowiąc, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o: utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego". W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.